|
Chcesz wiedzieć więcej? Zamów dobrą książkę. Propozycje Racjonalisty: | | |
|
|
|
|
» Church law » » » »
Opinia w sprawie konkordatu Author of this text: Andrzej Szmyt
28 lutego 1995 r., Warszawa
1) Zasada oddzielenia a zasada niezależności i autonomiczności Kościoła i Państwa
Art. 82 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 tzw. Małej Konstytucji przewiduje, iż „Kościół
jest oddzielony od Państwa. Zasady stosunku Państwa do Kościoła oraz sytuację
prawną i majątkową związków wyznaniowych określają ustawy". Art. 1 konkordatu
między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską przewiduje zaś, iż „Rzeczpospolita
Polska i Stolica Apostolska potwierdzają, że Państwo i Kościół katolicki
są — każde w swojej dziedzinie — niezależne i autonomiczne oraz zobowiązują
się do pełnego poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu
dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego". Użyte w obu aktach formuły rodzą
pytanie o ich wzajemne relacje, w szczególności na tle ewentualnego zarzutu
sprzeczności formuły konkordatowej z formułą konstytucyjną. Wydaje się,
że punktem wyjścia uczynić należy stwierdzenie o wysokim stopniu abstrakcji
tak konstytucyjnego stwierdzenia o „oddzieleniu" Państwa i Kościoła, jak i konkordatowego o „niezależności i autonomii". Oznacza to, że w zasadzie nie jest możliwe jednolite
określenie — przez interpretatorów — treści tych pojęć, tak aby nie budziły
wątpliwości i dyskusji. Nawet wysokiej klasy specjaliści w zakresie prawa
wyznaniowego stwierdzają w odniesieniu do art. 82 przepisów konstytucyjnych,
iż nie wiadomo dokładnie, jakie konsekwencje i dyrektywy praktycznie wynikają
dla charakteru państwa i sytuacji prawnej związków wyznaniowych z zasady
„rozdziału", jak zwykło się tę zasadę określać. Wobec powyższego, ustalenie
szczegółowej treści tej zasady konstytucyjnej następowało na podstawie
obowiązujących aktualnie (w danym momencie) przepisów ustawowych. Przepisy
rangi ustawowej stanowiły zaś wyraz przyjmowanych w danym czasie uwarunkowań
polityczno-doktrynalnych, wyrażając każdorazowo jakiś wariant zasady.
Należy przy tym podkreślić, iż jest fałszywe metodologicznie
interpretowanie pojęć konstytucyjnych przez pryzmat pojęć zawartych w ustawodawstwie
zwykłym. Poprawna jest procedura odwrotna, dopuszczająca jednak — przy
dużej wiotkości i pojemności pojęć konstytucyjnych — różne rozwiązania
szczegółowe. W ramach tych samych pojęć konstytucyjnych — tu zasady oddzielenia
Państwa i Kościoła — możliwe więc byłoby mówić o np. tak „wrogiej", jak i „przyjaznej" odmianie tej samej formuły ogólnej, „głębszej" bądź „płytszej"
formule realizacyjnej.
Istotą zasady rozdziału jest nadanie państwu charakteru
świeckiego. W wersji skrajniejszej należałoby przyjąć, iż państwo nie nadaje
przepisom kościelnym mocy obowiązującej w państwowym porządku prawnym,
nie ustanawia więzów organizacyjnych łączących instytucje państwowe i kościelne,
nie dopuszcza do wykonywania swoich funkcji przez kościoły i funkcji religijnych
przez organy państwowe, nie finansuje kształcenia duchownych, a konkretyzacji
stosunków między państwem a kościołem dokonuje w drodze ustawy. Splot okoliczności
historycznych zapewne sprawia, iż wersja skrajniejsza, choćby nawet modelowo
bardziej czysta, utożsamiana może być z wersją wrogą, a samo pojęcie „rozdziału"
(oddzielenia) jako obciążone. Podejście takie postrzegane winno być bardziej w płaszczyźnie faktów społecznych, niż w płaszczyźnie ściśle normatywnej.
Na marginesie konstytucyjnej formuły o ustawowej regulacji (art. 82 przepisów
konstytucyjnych) sfery wzajemnych stosunków należałoby stwierdzić, iż — z teoretycznego punktu widzenia — nie jest wykluczona czy sprzeczna z istotą
państwa świeckiego dopuszczalność zawierania konkordatu także przez państwo
uznające zasadę rozdziału. Konkordat jest umową międzynarodową i u podstaw
jego zawarcia leży tak uznanie istnienia oddzielnych, odrębnych podmiotów
go zawierających, jak i przyjęcie — jako decydującej — odpowiedniej ku
temu woli po obu stronach. Także konstytucyjna formuła expressis verbis
nie zabrania zawierania konkordatu i brzmieniem art. 82 ust. 2 zostawia
pole interpretacyjne dla pozytywnych tu konkluzji. W szczególności jeśli
przyjąć, że treścią zachodzących przemian ustrojowych jest także nowa interpretacja
art. 82 przepisów konstytucyjnych, to i formuła oddzielenia Kościoła od
Państwa (w dotychczasowym brzmieniu) nie musiałaby stanowić przeszkody
dla przyjęcia dopuszczalności regulacji wzajemnych stosunków w formie konkordatowej,
choć expressis verbis mowa jest jedynie o trybie ustawowym. Z jednej strony
należy zasygnalizować bowiem, iż z ratyfikacją konkordatu wiąże się droga
„ustawowa" (art. 33 ust. 2 tzw. Małej Konstytucji), z drugiej zaś strony — być może — nowa treść rzeczywistości i związanych z nią interpretacji
znalazła już wyraz w cyt. art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o gwarancjach wolności
sumienia i wyznania z 1989 r., przewidującym zasadę równouprawnienia wyznań
„bez względu na formę uregulowania ich sytuacji prawnej". Wprawdzie expressis
verbis formuła ta nie przewiduje formy konkordatu, ale wyraźnie zakłada
jednak różnorodność form regulacji mimo brzmienia art. 82 ust. 2 przepisów
konstytucyjnych, gdzie explicite mowa jest tylko o ustawach. Za przejaw
dopuszczenia możliwości regulacji dwustronnych uznane może być także zamieszczenie w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła katolickiego
przepisów co do uznawania osobowości prawnej kościelnych jednostek organizacyjnych i nominacji biskupów (art. 13-14 ustawy; Dz. U. nr 29, poz. 154). Błędne
są wprawdzie, o czym wspominaliśmy, poglądy interpretujące pojęcie konstytucyjne
„poprzez" ustawodawstwo zwykłe, ale dopuszczalne jest założenie, że właśnie
takie brzmienie przepisów ustawowych stanowi wyraz określonej interpretacji
przepisu konstytucyjnego. Faktem jest także, że nie podniesiono dotychczas
zarzutu sprzeczności cyt. przepisów ustawowych z art. 82 ust. 2 przepisów
konstytucyjnych. Kolejnym argumentem przemawiającym za świadomą, nową,
interpretacją cyt. art. 82 ust. 2 jest także stwierdzenie zawarte w preambule
do konkordatu, iż Rzeczpospolita Polska zawierając konkordat „uwzględniła
swe zasady konstytucyjne".
Najdobitniejszym faktem prawnym, wyrażającym nową interpretację
przepisu konstytucyjnego, było samo zawarcie (podpisanie) konkordatu między
Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską, zawierającego cyt. art. 1 z formułą o „niezależności i autonomii". Także i ta formuła wyraża zasadę
rozdziału (oddzielenia) Państwa i Kościoła katolickiego, przy czym dla
jej określenia użyto sformułowania soborowego Vaticanum II. Także i ta
formuła obarczona jest tą niedoskonałością nazw (pojęć), że wymagać będzie
interpretacji oraz konkretyzacji. W swoim brzmieniu odbiega od formuły
konstytucyjnej, rodząc pytanie o ewentualną tożsamość bądź sprzeczność.
Wydaje się, że — poza dodatkowymi aspektami, pozostającymi tu poza zakresem
zainteresowania — przynajmniej trzy elementy treściowe dają się odczytać
wyraźnie. Po pierwsze — wyraźnie ustanowiona jest zasada ogólna, iż Państwo i Kościół katolicki niezależne i autonomiczne są „każde w swojej dziedzinie".
Po drugie — z powyższą formułą sprzęgnięte jest zobowiązanie obu podmiotów
do „pełnego poszanowania tej zasady". Po trzecie — dotyczy ona postępowania
„we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra
wspólnego". Powyższe trzy elementy, współokreślające same pojęcia „niezależności i autonomii", pozwalają jednak — jak się wydaje — przyjąć, iż wyraźniej
zdeterminowana została w porównaniu z art. 82 ust. 2 przepisów konstytucyjnych,
ściślej określona — znacznie łagodniejsza — wersja zasady rozdziału (oddzielenia).
Być może ostrożnie dałoby się nawet orzec, że jest to zasada rozdziału z wkomponowanymi w nią elementami kooperacji (współdziałania). Pojęcia
„niezależności i autonomii" przemawiają za przyjęciem, iż jest to wersja
zasady rozdziału, pojęcie „współdziałania" dookreślałoby ją komponentem
kooperacyjnym. O ile przy całej ogólności, abstrakcyjności pojęć rozdziału
(oddzielenia), niezależności i autonomii możliwe jest przyjęcie, iż formuły
te wyrażają — niezbyt ostro — tę samą zasadę, to z pewnością należy stwierdzić,
iż znacznie wyraźniej rysuje się różnica w wersji.
Należy jednak podkreślić, iż różnica ta może upoważniać
do wyciągnięcia innych konsekwencji, stanowi bowiem „mocniejszą" podstawę
do domagania się „współdziałania", jak też — jak się wydaje — pozwala na
„przesunięcie granicy" w zakresie spraw, które obie strony mogą uważać
za własny zakres działania (tzw. res mixtae — głównie w obszarze
oświaty i spraw małżeństwa). Łagodniejsza formuła bardziej koresponduje z mniejszym rygoryzmem w zakresie wskazanych wcześniej założeń modelowych
państwa świeckiego przyjmującego zasadę rozdziału w wersji skrajniejszej.
Wydaje się, że jest to podstawowa różnica w konsekwencjach obu formuł -
konstytucyjnej i konkordatowej, jakie mogą być wyinterpretowane na podstawie
przepisów obu tych aktów. Innymi też słowy, „wyjątki od reguły" stają się
łatwiej uzasadnialne.
2) Konkordat a zasada równouprawnienia wyznań
Zasada równouprawnienia obywateli bez względu na wyznanie ma swą konstytucyjną
podstawę (art. 81 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na
podstawie art. 77 tzw. Małej Konstytucji). Zgodnie z tymi przepisami, jakiekolwiek
bezpośrednie lub pośrednie uprzywilejowanie albo ograniczenie w prawach
ze względu na wyznanie, jest naruszeniem tej zasady. Nie ulega przy tym
wątpliwości, że równouprawnienie postrzegane być musi tak w wymiarze konstytucyjnych
gwarancji dla obywatela (jednostki), jak i w wymiarze takich gwarancji
dla wspólnot religijnych. Prawo obywateli i wspólnot do równego traktowania
podlega więc konstytucyjnej ochronie. Na poziomie ustawodawstwa zwykłego
równouprawnienie wszystkich kościołów i innych związków wyznaniowych potwierdza
art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności
sumienia i wyznania (Dz. U. nr 29, poz. 155). Nie ulega wątpliwości, że
przepisy konkordatu przewidują dla Kościoła katolickiego uprawnienia większe,
niż mają je obecnie pozostałe kościoły i związki wyznaniowe. Utrwalenie
takiego stanu oznaczałoby — moim zdaniem — naruszenie konstytucyjnej zasady
równouprawnienia wyznań. Jest godne podkreślenia jednak, iż w swej preambule
konkordat eksponuje rację aksjologiczną uznającą, iż godność osoby ludzkiej
jest podstawą dla takich rozwiązań w zakresie jej praw, które m.in. szanowałyby
międzynarodowe standardy praw człowieka i podstawowych swobód oraz eliminowałyby
wszelkie formy nietolerancji i dyskryminacji z powodów religijnych, tj.
rację wspólną także dla nie tylko katolików. Zaznaczyć jednak należy, iż
deklaracja taka sama przez się nie zmienia istoty relacji między konkordatem a obowiązującą Konstytucją z prawnodogmatycznego punktu widzenia, potwierdza
zaś tylko intencje. Nie ulega jednak wątpliwości, że konkordat nie może
stanowić o takich prawach, jakie przewidziane są w nim dla Kościoła katolickiego,
także w odniesieniu do innych kościołów i związków wyznaniowych. Konkordat
ze swej istoty jest umową międzynarodową, zawieraną między Stolicą Apostolską,
będącą podmiotem prawa międzynarodowego, a Rzecząpospolitą Polską, zaś
Stolica Apostolska, jako strona umowy konkordatowej, nie może wobec Rzeczypospolitej
Polskiej reprezentować kościołów innych niż Kościół katolicki. Stawianie
wobec konkordatu zarzutu, iż nie przyznaje on praw innym wspólnotom, jest
bezzasadne, co jednak nie zmienia faktu, iż porównanie jego przepisów z przepisami dotyczącymi innych kościołów i związków wyznaniowych czyni uzasadnionym
zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Należy przy tym także
podkreślić, iż nie ma możliwości zawarcia analogicznych „konkordatów" przez
Rzeczpospolitą Polską z przedstawicielami tzw. kościołów mniejszościowych,
te bowiem w świetle prawa międzynarodowego nie mają zdolności do zawierania
umów międzynarodowych. W powyższej sytuacji wydaje się, że konstytucyjna
zasada równości zachowana zostałaby jedynie wtedy, gdyby nastąpiło „odpowiednie"
"rozciągnięcie" rozstrzygnięć zawartych w konkordacie także na inne kościoły i związki wyznaniowe. Formą właściwą dla tego rodzaju decyzji prawodawczych
musiałaby być ustawa. Odpowiedniość rozstrzygnięć oznacza, iż nie chodzi o mechaniczne rozumienie równości, tzn. zawsze i pod każdym względem jednakowo,
ale o regulację uwzględniającą — zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego — istotne różnice wymagające zróżnicowanego podejścia ustawodawcy. Spełnione
zostałoby wówczas konstytucyjne założenie, aby tak Kościół katolicki, jak i pozostałe kościoły i związki wyznaniowe znajdowały się — co do istoty — w takiej samej sytuacji prawnej. Odpowiednia zmiana ustawodawstwa zwykłego, w potrzebnym zakresie, winna nastąpić jednocześnie — wraz z finalizacją
postępowania mającego na celu wejście w życie konkordatu.
3) Kognicja Trybunału Konstytucyjnego wobec konkordatu
Konkordat jako taki jest umową międzynarodową. Przepisy
konstytucyjne utrzymane w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji (art. 33a)
przewidują, że kognicją Trybunału Konstytucyjnego są objęte ustawy i inne
akty normatywne naczelnych i centralnych organów państwowych. Sam Trybunał
Konstytucyjny przyjmuje też, iż z konstytucyjnej zasady legalności i zasady
demokratycznego państwa prawnego wynika, że gdy normy prawne nie przewidują
wyraźnie kompetencji organu, to kompetencji takiej nie wolno domniemywać.
Wynika stąd stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że kognicją jego nie
są objęte umowy międzynarodowe, jako, że w systemie źródeł prawa nie są
traktowane jako ustawy lub inne akty normatywne organów państwowych. W obowiązującym wciąż stanie prawnym — choć od dawna postulowane są i w tym
zakresie stosowne zmiany — bezpośredni zarzut sprzeczności umowy międzynarodowej
(tu — konkordatu) z konstytucją nie może być przedmiotem wniosku lub pytania
prawnego, kierowanego do Trybunału Konstytucyjnego w trybie przepisów art.
11 i 22-25 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Niewątpliwie jednak jest ustawą także akt przewidziany w art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji, tj. upoważnienia do ratyfikacji i wypowiedzenia
niektórych umów międzynarodowych, dla którego wymagana jest forma ustawowa. W art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji nie wymienia się wprawdzie takiego rodzaju
umowy międzynarodowej, jakim jest konkordat, jednak decydujące znaczenie
ma tu kryterium przedmiotu umowy międzynarodowej i z uwagi na swą treść
konkordat — w sposób przez nikogo nie kwestionowany — mieści się w tym
zakresie.
Niesporna tym samym staje się kognicja Trybunału Konstytucyjnego
do kontroli ustawy upoważniającej do ratyfikacji konkordatu. Kontrola taka
dokonywana byłaby — jak zresztą przy kontroli wszelkich innych aktów normatywnych,
podlegających kognicji Trybunału Konstytucyjnego — z punktu widzenia kryteriów
wskazanych w art. 2 ustawy o tym Trybunale. Jest tu oczywiste, co uznaje
także sam Trybunał Konstytucyjny, że rozumienie i ocena ustawy upoważniającej
do ratyfikacji konkretnej umowy międzynarodowej (tu konkordatu) wymaga
zapoznania się przez Trybunał Konstytucyjny z tąże samą umową międzynarodową.
Trybunał wyraźnie przy tym stwierdził w swej uchwale z dnia 30 listopada
1994 r. (sygn. akt W.10/94), że „materialna kontrola treści ustawy upoważniającej
(...) wymaga zbadania, czy przyzwolenie dokonania ratyfikacji umowy międzynarodowej
nie oznacza przyzwolenia do wprowadzenia do polskiego systemu prawnego
samowykonalnych norm wynikających z umowy międzynarodowej a sprzecznych z Konstytucją". Wiąże się to z założeniem, że istotą udzielanego przez
parlament upoważnienia jest akceptacja treści zawartych w danej umowie.
Należy jednak podkreślić, że Trybunał uważa, iż Konstytucja
nie zakazuje zawierania umów międzynarodowych, w których zawarte jest zobowiązanie
do dokonania w przyszłości zmian w ustawodawstwie, a co ważne, w zasadzie
niezależne od treści tych zmian i co więcej, można ratyfikować umowy międzynarodowe
zobowiązując się do dostosowania prawa wewnętrznego — w tym również samej
nawet Konstytucji — do wymogów ratyfikacji umowy.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niekonstytucyjna jest
jednak ustawa upoważniająca do ratyfikacji takiej umowy międzynarodowej,
która bezpośrednio wprowadza do polskiego systemu prawnego normy sprzeczne z konstytucją. Przesłanką takiej niekonstytucyjności jest tzw. „samowykonalny"
charakter kwestionowanych postanowień umowy międzynarodowej. Jak formułuje
to Trybunał — „normy wynikające z tych postanowień muszą być sformułowane w taki sposób, by — już z mocy ratyfikacji umowy — zyskiwały walor bezpośredniej
stosowalności (więc i obowiązywania) w prawie wewnętrznym, bez potrzeby
uprzedniego dokonania jakichkolwiek zmian w ustawach czy konstytucji przez
polskiego ustawodawcę". Przymiot samowykonalności jest typowy dla konwencji
dotyczących praw człowieka, a ich ratyfikacja może powodować bezpośrednie
skutki dla systemu obowiązującego prawa. Jeżeli więc skutki te polegałyby
na pojawieniu się norm sprzecznych z konstytucją, to „ustawa przyzwalająca
na zaistnienie takich skutków jest także z konstytucją sprzeczna".
Ewentualne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego w związku z konkordatem byłoby więc do pomyślenia jedynie „poprzez" ustawę
upoważniającą do ratyfikacji, gdyby chodziło o kwestionowanie norm samowykonalnych i na ogólnych zasadach proceduralnych — co w tym ostatnim wypadku oznacza,
iż przed podpisaniem ustawy upoważniającej do ratyfikacji konkordatu z ewentualnym wnioskiem o stwierdzenie zgodności tej ustawy z Konstytucją
wystąpić mógłby tylko Prezydent (art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji). Z chwilą
zaś ogłoszenia tej ustawy z ewentualnym wnioskiem mogą wystąpić do Trybunału — choćby miało to miejsce nawet przed ratyfikacją umowy przez Prezydenta i wymianą dokumentów ratyfikacyjnych — podmioty wskazane w art. 22 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
*
Tekst publikowany w: „Konkordat Polski 1993. Wybór materiałów źródłowych z lat 1993-1996". Wybór tekstów: Czesław Janik, Uniwersytet Warszawski,
Instytut Nauk Politycznych, Warszawa 1997, przygotowany przez Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu na zlecenie Podkomisji do zbadania zgodności
Konkordatu z Konstytucją (tzw. podkomisja I. Sierakowskiej).
« (Published: 16-11-2003 )
All rights reserved. Copyrights belongs to author and/or Racjonalista.pl portal. No part of the content may be copied, reproducted nor use in any form without copyright holder's consent. Any breach of these rights is subject to Polish and international law.page 2950 |
|