Odwołanie od decyzji ZUS i KRUS

Celem niniejszego opracowania jest przybliżenie środków odwoławczych jakie przysługują od decyzji wydawanych przez podmioty wykonujące zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Chodzi tu przede wszystkim o decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ^{[ 1 ]}, a także decyzje wydawane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ^{[ 2 ]}.

Zarówno ZUS jak i KRUS są organami szeroko rozumianej administracji publicznej, realizującymi zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych nałożone na nie przez ustawodawcę, a sama decyzja jest typową decyzją administracyjną.

Wysunięcie jednak wniosku, iż postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych — także to odwoławcze — jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy k.p.a. należałoby uznać za mocno chybione.

Postępowanie przed tymi podmiotami legitymuje się właściwą tylko dla siebie specyfiką, którą trudno dostrzec w przypadku innych podmiotów realizujących zadania z zakresu administracji publicznej. Przesądzą o tym treść art. 180 § 1 k.p.a. ^{[ 3 ]}, w myśl którego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

Definicja legalna terminu „sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych" jest zawarta w art. 180 § 2 k.p.a., w myśl którego przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.

Upoważnia to do wniosku, iż przepisy ustaw z zakresu ubezpieczeń społecznych mają charakter lex specialis, a co bezpośrednio z tego wynika, mają pierwszeństwo w stosowaniu — pierwszeństwo w stosunku do przepisów k.p.a. Innymi słowy stosowanie procedur określonych przez k.p.a. w postępowaniu z zakresu ubezpieczenia społecznego możliwe jest tylko w sytuacji braku regulacji określonych zdarzeń przez przepisy ubezpieczeniowe ^{[ 4 ]}.

Dla komentowanego zagadnienia ma to fundamentalne znaczenie, bowiem postępowanie odwoławcze w przepisach ustaw ubezpieczeniowych jest diametralnie różne od postępowania odwoławczego określonego przez przepisy k.p.a, a stosując tutaj zasadę lex specialis derogat legi generali, należy powtórzyć,mającym pierwszeństwo w stosowaniu.

Stosownie do treści art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. W myśl § 2 tegoż artykułu, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Decyzja jest przejawem woli oraz aktem władczym organu administracji, co jednak nie oznacza, że jest aktem niepodważalnym i ostatecznym. Środkiem odwoławczym przysługującym adresatowi decyzji wydanej z zakresu ubezpieczeń społecznych jest odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

Zakres przedmiotowy spraw, w których ZUS wydaje decyzje, określa art. 83 ust. 1 ustawy o s.u.s. i są to sprawy dotyczące; zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych ^{[ 5 ]}.

Poprzez treść art. 83 ust. 2 ustawy o s.u.s. ustawodawca stworzył możliwość wniesienia odwołania do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego ^{[ 6 ]}.

Podobnie sytuacja wygląda w zakresie decyzji wydawanych przez KRUS. Zakres przedmiotowy decyzji określa art. 36 ustawy o u.s.r., który stanowi, iż Prezes Kasy wydaje decyzje w sprawach: podlegania ubezpieczeniu oraz ustania ubezpieczenia, a także wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie, przedłużenia prawa do renty rolniczej szkoleniowej, ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia i ich indywidualnego wymiaru, zawieszenia prawa do świadczeń, zawieszenia lub wstrzymania wypłaty świadczeń oraz wznowienia zawieszonej lub wstrzymanej wypłaty, zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, przyznania odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczeń, potrącenia składek na ubezpieczenie lub innych należności ze świadczeń z ubezpieczenia, wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, o których mowa w art. 41a ^{[ 7 ]} i 55 ^{[ 8 ]}.

Również w tym przypadku ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia decyzji poprzez wniesienie odwołania o sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ^{[ 9 ]}.

Przewidziana przez wymienione powyżej przepisy możliwość zaskarżenia decyzji poprzez wniesienie odwołania jest realizacją konstytucyjnego prawa wyrażonego w art. 78 Konstytucji ^{[ 10 ]} dotyczącego możliwości skarżenia decyzji wydawanych w I instancji ^{[ 11 ]}.

Wspomniane przepisy dopuszczające możliwość skarżenia decyzji ZUS i KRUS odsyłają explicite do przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Kodeks postępowania cywilnego zarówno ZUS, jak i KRUS, określa mianem organu rentowego ^{[ 12 ]}. Zasady wnoszenia odwołań są analogiczne w stosunku do decyzji ZUS, jak i decyzji KRUS.

Postępowanie odwoławcze przez Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych dotyczy odwołań od decyzji organów rentowych rozpatrywanych w trybie przepisów postępowania cywilnego, co wyklucza przed tym Sądem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w trybie administracyjnym ^{[ 13 ]}.

Odwołanie od decyzji organu rentowego wnosi się na piśmie do organu, który wydał decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ, w terminie miesiąca od doręczenia odpisu decyzji (art. 477⁹§ 1 k.p.c.). Sąd odrzuci odwołanie wniesione po upływie terminu, chyba że przekroczenie terminu nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się (art. 477⁹ k.p.c.). Podmiotem właściwym w świetle przytoczonego powyżej przepisu do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z naruszeniem określonego powyżej terminu jest tylko i wyłącznie Sąd. Zdarzające się w praktyce przypadki odmowy przyjęcia przez organ rentowy odwołania wniesionego po terminie lub też odmowy nadania odwołaniu dalszego biegu są niedopuszczalne ^{[ 14 ]}.

Odwołanie powinno zawierać oznaczenie zaskarżonej decyzji, określenie i zwięzłe uzasadnienie zarzutów i wniosków oraz podpis ubezpieczonego albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 477¹⁰ § 1 k.p.c.). Przed Sądem Ubezpieczeń Społecznych nie jest dopuszczalne zawarcie ugody (art. 477¹²k.p.c.).

Organ rentowy, przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu z zachowaniem przepisów odrębnych. Organ ten, jeżeli uzna odwołanie w całości za słuszne, może zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. (art. 477⁹§ 2 k.p.c.).

Dodatkowego komentarza wymaga tutaj termin „niezwłocznie" użyty w powyższym przepisie przez ustawodawcę. Jego wyjaśnienia należy szukać na gruncie przepisów ustawy o s.u.s., a konkretnie zastosowanie będzie miał tutaj art. 83 ust. 7 ustawy o s.u.s., który stanowi, iż jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem ^{[ 15 ]}.

Przedstawione powyżej regulacje mają charakter ogólny, w zasadzie stosuje się je do wszystkich rodzajów decyzji wydawanych przez organy rentowe. Pewne odrębności wykazuje jednak tryb postępowania z odwołaniami wniesionymi od decyzji organów rentowych dotyczących ustalenia niezdolności do pracy (renta) lub niezdolności do samodzielnej egzystencji (dodatek pielęgnacyjny).

[ 1 ] Podstawą prawną działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są przepisy ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. nr 137, poz. 887 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o s.u.s. Drugim aktem normatywnym regulującym szereg kwestii związanych ze świadczeniami z ubezpieczenia społecznego są przepisy ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.).

[ 2 ] Podstawą prawną działania Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego są przepisy ustawy z 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. nr 7, poz. 25 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o u.s.r.

[ 5 ] Wspomnieć należy także w tym miejscu o szczególnej regulacji zawartej w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s., a dotyczącej decyzji przyznających świadczenie w drodze wyjątku. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

[ 7 ] Przepis ten reguluje kwestie związane z możliwością umorzenia lub rozłożenia na raty należnych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników. W tym przypadku odwołanie nie przysługuje — zob. art. 36 ust. 3.

[ 13 ] Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14.4.1999 r. II UKN 161/99 OSNAPiUS 2000 nr 14 poz. 562, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z dnia 28.5.2002 r. II UKN 356/01 OSNP 2004 nr 3, poz. 52, postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 25.2.2003 r. III KKO 18/02 OSNP 2004 nr 5, poz. 91.