Jak wspierać rozwój we współczesnym świecie?

Jak wspierać rozwój we współczesnym świecie? [1]

Wybrane fragmenty przemówienia wygłoszonego 30 listopada 2011 r. przez Hillary Clinton na IV Forum Wysokiego Szczebla nt. Efektywności Pomocy Rozwojowej w Pusanie w Korei Południowej.

Mam zaszczyt być pierwszym amerykańskim sekretarzem stanu, który odwiedza to forum. Mieliśmy już okazję usłyszeć kilka znakomitych wystąpień, dających wiele do myślenia; sądzę, że wszystkie wcześniejsze przemówienia zostaną uważnie przestudiowane i będziemy się do nich odwoływać w miarę poddawania pod ocenę wysiłków podejmowanych przez nas w tym miejscu. Pozwólcie więc, że całość mojego wystąpienia umieszczę na naszej stronie internetowej, tak aby uczynić je dostępnym dla każdego, kto zechce je przeczytać.

Bezwarunkowo powinniśmy uznać pewien fakt, który jest istotny dla naszych dalszych rozważań. Oficjalna pomoc rozwojowa, przekazywana przez rządy i multilateralne organizacje nie jest już główną siłą napędzającą rozwój ekonomiczny. W latach sześćdziesiątych XX w. na tego rodzaju pomoc przypadało 70% przepływu kapitału do krajów rozwijających się. W dzisiejszych czasach, dzięki rozwojowi sektora prywatnego, wzrostowi wymiany handlowej, zasobom krajowym, przepływom gotówkowym i kapitałowym, pomoc ta stanowi 13% — nawet mimo dalszego wzrostu środków kierowanych na cele rozwojowe.

Co to dla nas oznacza? Ponieważ oficjalnie przekazywana pomoc rozwojowa odpowiada obecnie za znacznie mniejszą część zasobów kierowanych do krajów rozwijających się, musimy pomyśleć o innych sposobach jej wykorzystywania.

Pomoc ta powinna posłużyć więc za katalizator, który uruchomi dalszy samopodtrzymujący się rozwój, między innymi poprzez: zmniejszanie ryzyka, które powoduje, że firmy nie chcą prowadzić interesów w krajach rozwijających się; pomoc rządom i krajowym instytucjom finansowym w udostępnianiu kredytów dla małych i średnich przedsiębiorstw; współpracę z rządami w celu usuwania barier o charakterze strukturalnym, co dotyczy zwłaszcza kobiet — wiele słyszeliśmy o edukacji, ale również przestarzałe prawo spadkowe czy ograniczenia w dostępie do kapitału stanowią znaczne utrudnienie, w końcu poprzez udzielanie wsparcia technicznego, które pomaga rządom podnosić zdolność służenia własnym obywatelom.

Krótko mówiąc, w naszym podejściu do pomocy rozwojowej musimy kontynuować przesuwanie akcentów z pomocy na inwestycje — inwestycje wybrane w ten sposób, by przynosiły konkretne zyski. Musimy tę sprawę postawić uczciwie, ponieważ inteligentni inwestorzy podejmują decyzje z rozwagą. Zarządzają ryzykiem; zdobywają wpływy poprzez zapraszanie do stołu kolejnych partnerów. Lecz kiedy jakaś inwestycja się nie zwraca, muszą podejmować twarde decyzje: czy ją zmodyfikować czy też porzucić.

Nie sądzę w żadnym razie, abyśmy wskazując na nasze sukcesy powinni spoczywać na laurach; przeciwnie — chciałabym raczej uczciwie pomówić o tym, co każdy z nas - to jest tradycyjni darczyńcy, gospodarki wschodzące, kraje rozwijające się, sektor prywatny, społeczeństwo obywatelskie i organizacje pozarządowe — może uczynić, by wywiązać się z podjętych zobowiązań, a jednocześnie osiągać pożądane efekty.

Zdaję sobie sprawę, że przemiany, jakich jesteśmy świadkami w dziedzinie wspierania rozwoju, oznaczają, że stare podziały — takie jak tradycyjny podział na „darczyńców" i „odbiorców pomocy" — stają się coraz mniej trafne, choćby z tego powodu, że wiele wschodzących gospodarek odgrywa obecnie rolę i darczyńców, i odbiorców pomocy rozwojowej, co jednak nie oznacza, że nie warto się wcale zastanawiać nad tym, co każdy z nas ma w tej dziedzinie jeszcze do zrobienia.

Na początek chciałabym wspomnieć o tradycyjnych darczyńcach pomocy rozwojowej, w tym o Stanach Zjednoczonych, oraz o reprezentowanych w tym miejscu multilateralnych organizacjach. Z trzynastu wskaźników postępu, które wszyscy przyjęliśmy w Paryżu przed sześcioma laty, ^{[ 1 ]} zdołaliśmy osiągnąć zaledwie jeden, w dodatku dotyczący głównie koordynacji działań. Mam oczywiście świadomość, że przyjęte wówczas wskaźniki wyznaczały raczej poziom naszych aspiracji, ale jednocześnie jestem przekonana, że jesteśmy w stanie i po prostu musimy pod tym względem osiągnąć poprawę. Chciałabym teraz przejść do obaw, o których słyszymy w związku z tradycyjnymi darczyńcami pomocy rozwojowej, oraz wspomnieć o próbach odpowiedzi Stanów Zjednoczonych na te obawy.

Po pierwsze — powinniśmy potraktować poważnie kwestię, z czyją strategią rozwojową mamy do czynienia. ^{[ 2 ]} Postawmy sprawę jasno. Zbyt często decyzje darczyńców motywowane są ich własnymi interesami politycznymi, preferowaną linią działania czy dominującymi kierunkami wspierania rozwoju niż rzeczywistymi potrzebami naszych partnerów. Jednak dziś nasi partnerzy posiadają dostęp do analiz opartych na dowodach i mogą korzystać z najlepszych praktyk w danej dziedzinie, więc są w stanie lepiej decydować, co jest dla nich najlepszym rozwiązaniem. Powinniśmy być gotowi, by podążyć za ich kierownictwem. Próbowaliśmy to osiągnąć w czasie ponad trzech lat rządów administracji Obamy, począwszy od zdania sobie sprawy, że rozwój ekonomiczny powinien postępować równolegle z podnoszeniem zdolności obronnych i rozwijaniem stosunków dyplomatycznych, co stało się jednym z trzech filarów naszej polityki zagranicznej. Postanowiliśmy więc działać nie tylko za pośrednictwem Departamentu Stanu, ale również za pośrednictwem USAID ^{[ 3 ]} oraz Millennium Challenge Corporation, aby to osiągnąć. W ten sposób, dla przykładu, U.S. Global Health Initiative wspomaga projekty, realizowane przez poszczególne kraje, które mają na celu wzmocnienie systemu opieki zdrowotnej, tak aby w rezultacie nasi partnerzy mogli zaspokajać większą część własnych potrzeb w tej dziedzinie.

Zauważyliśmy również, że otrzymawszy pomocy finansową od darczyńców, kraje będące jej odbiorcami zbyt często przesuwają jednocześnie środki budżetowe bądź do równolegle działających agencji, bądź do innych ministerstw. W ten sposób osiągamy efekt substytucji zamiast efektu kumulacji. Dlatego gdy podejmujemy decyzje w dziedzinie krajowych strategii rozwojowych, nasi partnerzy muszą z nami ściśle współpracować, tak aby rzeczywiście osiągać zamierzone rezultaty i rozłożyć za to odpowiedzialność na obie strony.

Po drugie — nasi partnerzy wyrażają obawy wobec tak zwanej „pomocy wiązanej", kiedy to wymaga się, by część wkładu rozwojowego została wykonana przez firmy pochodzące z kraju darczyńcy pomocy rozwojowej. Oczywiście rozumiemy korzyści związane z pomocą niewiązaną i próbowaliśmy działać w ten sposób. O ile nie możemy zadeklarować, że wszelka amerykańska pomoc będzie miała charakter niewiązany, staramy się udzielać tyle pomocy niewiązanej, na ile jest to tylko możliwe. W latach 2005-2009 podwoiliśmy odsetek pomocy niewiązanej: z 32% do 68%. Jednym z powodów, dla których koncepcja pomocy wiązanej przetrwała, jest konieczność uzyskania odpowiedniego poparcia politycznego dla budżetu, który przeznaczamy na oficjalną pomoc rozwojową. Staramy się, by udzielać jak najwięcej pomocy niewiązanej, ale musimy być świadomi istnienia pewnych ograniczeń o charakterze politycznym, które muszą zostać uwzględnione zarówno przez nas, jak i przez inne podmioty.

Po trzecie — od naszych partnerów słyszymy, że powinniśmy bardziej skoncentrować się na opracowaniu odpowiednich wskaźników efektywności udzielanej pomocy. Wszyscy, którzy się tu znajdujemy, doskonale rozumiemy różnicę między wkładem a osiągniętym wynikiem, a mimo to często je mylimy. Zbyt często bierzemy za sukces wielkość naszego wkładu — na przykład to, ile podręczników zostało dostarczonych do szkół lub ile ziarna siewnego otrzymali rolnicy — a nie to, co z tego wynikło. Doskonale wszyscy zdajemy sobie sprawę, że same podręczniki nie przysporzą krajowi wykwalifikowanej siły roboczej, a samo ziarno siewne nie stworzy kwitnącego sektora rolnego. Powinniśmy stawiać jasno, jakie zamierzamy uzyskać efekty, a potem trzymać się tego wraz z naszymi partnerami. W naszym rządzie Millennium Challenge Corporation pozostaje pionierem na tym polu. Także USAID ostatnio zaczęła stosować nowy model pomiaru i ewaluacji, który jest traktowany powszechnie jako złoty standard.

Po czwarte — słyszymy, że powinniśmy działać bardziej elastycznie. Prawda jest taka, że podejmujemy i wdrażamy decyzje znacznie wolniej niż ma to miejsce w przypadku sektora prywatnego, a często nawet wolniej niż niektóre gospodarki wschodzące. Biorąc pod uwagę aktualne okoliczności, naprawdę powinniśmy starać się uzyskać pewność, że pieniądze są wydawane wydajnie i efektywnie, ale przyznaję, że z biegiem czasu nasze procedury obrosły w biurokrację i stały się uciążliwe. Dlatego powinniśmy, z Waszą pomocą, dokładnie przyjrzeć się, jak je uprościć, by przyspieszać inwestycje i szybko dostosowywać strategię naszych działań, jednocześnie zachowując wysokie standardy i poziom efektywności. Stany Zjednoczone poprzez program USAID Forward dążą do usprawnienia procesu udzielania pomocy i kierowania zasobów do poszczególnych ministerstw, które mogą je następnie efektywnie wykorzystać.

W końcu chciałabym wspomnieć o koordynacji naszych działań. Był to temat poruszany na tak wielu poprzednich konferencjach o pomocy rozwojowej, że mówienie o nim stało się truizmem, a mimo to wciąż jest to pewien problem. Wielu darczyńców, w tym Stany Zjednoczone, posiada wiele agencji zajmujących się pomocą rozwojową. Sam rząd Stanów Zjednoczonych posiada ich ponad piętnaście. Stanowczo zbyt często żądamy od naszych partnerów spełnienia zbyt różnych kryteriów sukcesu. W ten sposób, jak obserwujemy, nasze dobre intencje stają się dla nich frustrującymi ograniczeniami.

W związku z tym próbujemy obecnie skupić się na nieco innym podejściu. Dzięki nowemu przedsięwzięciu administracji Obamy — Partnerstwu dla Rozwoju, Stany Zjednoczone współpracują intensywnie z czterema krajami partnerskimi: Salvadorem, Ghaną, Tanzanią i Filipinami w celu zidentyfikowania największych przeszkód na drodze do wzrostu w tych krajach, a następnie w celu skoordynowania pomocy udzielanej przez każdą amerykańską agencję rządową, od Departamentu Rolnictwa po Departament Skarbu, tak aby ułatwić tym krajom pokonanie wspomnianych wcześniej barier. Dodatkowo w ramach inicjatywy Nakarm Przyszłość pomagamy naszym partnerom w nawiązywaniu kontaktów z międzynarodowymi darczyńcami pomocy rozwojowej, aby inwestowali w krajowe plany rozwoju rolnictwa i poprawy bezpieczeństwa żywnościowego.

[ 1 ] Hillary Clinton odnosi się do zasad i zobowiązań oraz struktury monitorowania udzielania pomocy rozwojowej, ustalonych na II Forum Wysokiego Szczebla nt. Efektywności Pomocy Rozwojowej (Paryż, 2005).

[ 2 ] Chodzi o tzw. country ownership, czyli stopień zaangażowania danego kraju w realizację projektu związanego z pomocą rozwojową.

[ 3 ] Amerykańska Agencja ds. Rozwoju Międzynarodowego