Zarówno Konstytucja RP z 1997 r., jak i ustawy nie precyzują trybu wydawania ustaw określających stosunki między państwem a określonymi związkami wyznaniowymi, na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami. Sprawę komplikuje fakt, że art. 25 ust. 5 stosuje się bezpośrednio, jest to przepis samowykonalny, nieodsyłający do właściwych ustaw, w szczególności do ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Pewnych wskazówek dostarcza orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r. (K 13/02) oraz wypowiedzi doktryny prawa wyznaniowego i konstytucyjnego — nie są one jednak prawnie wiążące. Mimo inicjatywy zgłoszonej przez kilka (bodaj siedem) związków wyznaniowych Rada Ministrów nie zajęła oficjalnego stanowiska w sprawie urzeczywistnienia art. 25 ust. 5 Konstytucji, trwają podobno prace studyjne nad jego wypracowaniem. Z nieoficjalnie uzyskanych informacji wynika, że rząd powstrzymuje się od realizacji norm wynikających z omawianego przepisu, z obawy, że zawarcie umowy z jednym związkiem wyznaniowym i uchwalenie na tej podstawie odpowiedniej ustawy spowoduje lawinę wniosków o chwalenie ustaw na podstawie umów z Radą Ministrów. Nie ma zatem decyzji politycznej, aby urzeczywistnić kompleksowo art. 25 ust. 5 i nie należy się jej zapewne rychło spodziewać. Pojawiła się natomiast praktyka polegająca na nowelizowaniu ustawodawstwa wyznaniowego nie w drodze specjalnie w tym celu uchwalanych ustaw, lecz przepisami ustaw regulujących poszczególne, niekonfesyjne sfery życia, np. sprawy podatkowe. W ten sposób obchodzi się konstytucyjny wymóg zawarcia odpowiednich umów i następnie dopiero uchwalenia stosownych ustaw. Projekt ustawy o zmiana ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych ustaw wniesiony przez rząd w listopadzie 2002 r. (Sejm IV kadencji — druk nr 1167) przewidywał m.in. zmianę art. 39 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, dotyczącego odroczenia służby wojskowej alumnom wyższych seminariów duchownych, osobom zakonnym, nowicjuszom w zakonach oraz słuchaczom szkół duchownych związków wyznaniowych mających osobowość prawną. Propozycja ta była przedmiotem posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu, a także przedmiotem konsultacji z zainteresowanymi kościołami i innymi związkami wyznaniowymi, posiadającymi wyższe seminaria duchowne, zgromadzenia zakonne i szkoły duchowne. Powyższy projekt został zaakceptowany przez wszystkich zainteresowanych. Jedynie Rada Kościoła Chrześcijan Baptystów w RP, nie zgłaszając uwag do projektu, wyraziła przekonanie oparte na przepisie art. 25 ust. 5 Konstytucji, że projektowana nowelizacja może nastąpić wyłącznie po podpisaniu przez Radę Ministrów stosownej umowy z przedstawicielstwem Kościoła W ocenie Rządu nowelizacja ta, nie wprowadzająca żadnych zmian do ustaw o stosunku państwa do poszczególnych kościołów i innych związków wyznaniowych, jako dotycząca przepisu o charakterze powszechnym, nie mieści się w dyspozycji art. 25 ust. 5 Konstytucji i nie wymaga określonego tam trybu postępowania.

W opinii Trbunału Konstytucyjnego, wyrażonej w orzeczeniu z 2 kwietnia 2003 r., do istotnych elementów konstytucyjnego statusu kościołów i związków wyznaniowych należy zasada stanowienia regulacji prawnych dotyczących tych wspólnot w drodze dwustronnej. Wymóg wcześniejszej umowy między Radą Ministrów a przedstawicielami kościoła, w ocenie Trybunału stosuje się również do uchwalania ustaw regulujących stosunek państwa do Kościoła Katolickiego. TK przytacza w orzeczeniu stanowisko prof. Zbigniewa Witkowskiego, zgodnie z którym art. 25 ust 5 oznacza, że umowa zawierana przez Radę Ministrów z właściwymi przedstawicielami kościołów i związków wyznaniowych determinuje poważnie, lub wręcz przesądza, treść przyszłej ustawy partykularnej. Zdaniem Trybunału każdy kościół i związek wyznaniowy może wystąpić do Rady Ministrów z wnioskiem o podjęcie rozmów w celu zawarcia umowy dotyczącej jego statusu. Odnosząc się do art. 25 ust. 4 i 5 wspomniany organ stwierdził, że Konstytucja gwarantuje kościołom i związkom wyznaniowym równe prawa do zawarcia umów w sprawie unormowania ich stosunków z państwem, a w szczególności równość w wprowadzeniu negocjacji, w których dochodzi do wspólnych ustaleń co do ukształtowania wzajemnych stosunków. Jednym z celów tej regulacji konstytucyjnej, stwarzającej obowiązek negocjowania rozwiązań prawnych dotyczących danego kościoła z jego przedstawicielami, jest dostosowanie treści ustawodawstwa dotyczącego spraw wyznaniowych do specyfiki poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Wyklucza to, w ocenie TK, identyczność rozwiązań dotyczących poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Z art. 25 Konstytucji według Trybunału, wynika dla organów władzy publicznej (czyli również dla organów samorządu terytorialnego) obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z kościołami i związkami wyznaniowymi rozwiązań prawodawczych o charakterze konsensualnym, które znajdują akceptację adresatów. Ustawodawca nie może zatem podejmować jednostronnych ingerencji w sferę stosunków między poszczególnymi kościołami i związkami wyznaniowymi. Konstytucja pozostawia szeroki zakres swobody zainteresowanym kościołom i związkom wyznaniowym oraz Radzie Ministrów w zakresie kształtowania treści prawodawstwa, które ich dotyczy. Swoboda ta nie jest jednak nieograniczona, ponieważ przyjęte rozwiązania prawne, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi, w tym m.in. z zasadą równości jednostek oraz z zasadą równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.

Przy interpretacji art. 25 ust. 5 niebezpodstawne jest uwzględnienie pierwszoplanowej zasady równouprawnienia związków wyznaniowych, wyrażonej w ust. 1 art. 25 oraz intencji twórców Konstytucji z 1997 r., którzy wobec podpisania Konkordatu ze Stolicą Apostolską oraz perspektywy jego ratyfikacji pragnęli zapewnić innym kościołom i związkom wyznaniowym gwarancje ich statusu prawnego, na ile to możliwe, zbliżone do Kościoła Katolickiego. Na tej podstawie można przyrównywać tryb wydawania ustaw na podstawie umów z Radą Ministrów oraz treść tych aktów odpowiednio do treści oraz trybu zawarcia i ratyfikacji Konkordatu z 1993 r., tym bardziej, że samo tylko brzmienie art. 25 ust. 5 niejednokrotnie uprawnia do rozbieżnych interpretacji. Wydaje się, iż przedstawiona koncepcja jest bliska kierownictwu Departamentu Wyznań i Mniejszości Narodowych MSWiA.

Zdaniem prof. Michała Pietrzaka art. 25 ust. 5 nakłada na Radę Ministrów obowiązek zawierania umów z każdym kościołem lub związkiem wyznaniowym, których liczba przekroczyła już 120. Odmowa rozpoczęcia pertraktacji lub ich przedłużanie uzasadniać będzie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (obecnie wojewódzkiego sądu administracyjnego) lub Trybunału Konstytucyjnego. Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów podziela ten pogląd. Obowiązek zawierania umów dotyczy niewątpliwie związków wyznaniowych wpisanych do rejestru lub posiadających indywidualne ustawy regulujące ich stosunki z państwem. Różnicowanie związków wyznaniowych w tej sferze na podstawie kryterium czasu ich istnienia w Polsce, liczby wyznawców, czy terytorialnego zakresu działalności jest na gruncie Konstytucji bezpodstawne i sprzeczne z zasadą równouprawnienia. Dyskusyjne jest, czy uprawnienie określone w art. 25 ust. 5 przysługuje także wspólnotom religijnym nie posiadających osobowości prawnej. Z inicjatywą wszczęcia rokowań w sprawie zawarcia umowy i wydania na jej podstawie ustawy powinien wystąpić przede wszystkim sam związek wyznaniowy. Dopuszczalne jest za zgodą zainteresowanych zawarcie przez Radę Ministrów jednocześnie umowy z kilkoma związkami wyznaniowymi, zwłaszcza o zbliżonej doktrynie, czy rodowodzie historycznym. Stanowisko takie akceptuje m.in. Rada Legislacyjna. Umowa z Rządem powinna określać przynajmniej istotne elementy przyszłej ustawy. Optymalnym rozwiązaniem dla związku wyznaniowego jest sformułowanie umowy w taki sposób, aby po krótkim wprowadzeniu, stwierdzającym osiągnięcie porozumienia przez pełnomocnych przedstawicieli Rządu i danego związku wyznaniowego oraz zawierającym zobowiązanie Rządu do wniesienia odpowiedniego projektu ustawy do Sejmu w konkretnym terminie, następował załącznik do umowy, zwierający szczegółowy, wynegocjowany projekt ustawy. Umowa z Rządem powinna określać przede wszystkim, w jakim stopniu okoliczności o charakterze religijnym, zaistniałe na gruncie danego wyznania, mają wywierać skutki w sferze państwowego porządku prawnego. Zgodnie z zasadą niezależności państwa i związków wyznaniowych oraz autonomii tych ostatnich umowa, a w konsekwencji ustawa, nie powinna wchodzić w sferę suwerennych, „świeckich" uprawnień państwa, a zarazem w sprawy ściśle religijne danego kościoła. W szczególności Rada Legislacyjna aprobuje stanowisko, że od chwili wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. każdorazowa zmiana ustaw określających stosunki między państwem a danymi związkami wyznaniowymi, w tym kilkunastu już istniejących, wymagać będzie zawarcia stosownej umowy między Radą Ministrów a właściwymi przedstawicielami kościołów i związków wyznaniowych. Stosowny projekt ustawy może wnieść do Sejmu każdy podmiot uprawniony do realizacji inicjatywy ustawodawczej, w tym grupa obywateli. Rada Ministrów jest predysponowana, jako podmiot negocjujący umowę ze związkiem wyznaniowym, do wniesienia stosownego przedłożenia. Rząd może wnieść taki projekt ustawy jako pilny, w celu skrócenia postępowania ustawodawczego. Kwestie wspomniane można sprecyzować w umowie. Treść umowy między Radą Ministrów i danym związkiem wyznaniowym jest bezwzględnie wiążąca dla każdego podmiotu wykonującego inicjatywę ustawodawczą. Art. 25 ust. 5 ogranicza kompetencje ustawodawcze parlamentu. Sejm i Senat wnosząc poprawki do odpowiedniego projektu ustawy nie mogą naruszać żadnych istotnych treści umowy odzwierciedlonych w projekcie ustawy, a później w samej już uchwalonej ustawie. Rozwiązaniem, odpowiadającym zasadzie równouprawnienia wyznań i analogicznym do procedury ratyfikacji Konkordatu, jest jedynie przyjęcie albo odrzucenie przez parlament wniesionego przez Rząd projektu ustawy o stosunku państwa do danego związku wyznaniowego, projektu stanowiącego załącznik do umowy zawartej przez Radę Ministrów z określona denominacją.

Próbą urzeczywistnienia art. 25 ust. 5 Konstytucji był projekt umowy między Radą Ministrów a Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym przygotowany w Departamencie Wyznań MSWiA w 2002 r. :

UMOWA

między Radą Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej i Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym

podpisana w Warszawie dnia ..................................…… 2002 r.

W celu określenia stosunków pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym w sposób określony w art. 25 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowana przez .............................................., i Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny, reprezentowany przez ............................................... uzgodnili, co następuje:

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Rejestracja Kościoła i związku wyznaniowego Statut Kościoła / związku wyznaniowego (wzór)

Send text to e-mail address..

Print-out version..    PDF    MS Word

Paweł Borecki Doktor habilitowany, pracownik Katedry Prawa Wyznaniowego Uniwersytetu Warszawskiego. Specjalność naukowa: prawo wyznaniowe. Autor artykułów i książek z zakresu prawa wyznaniowego.  Number of texts in service: 47  Show other texts of this author  Newest author's article: Państwo laickie w świetle dorobku współczesnego konstytucjonalizmu europejskiego