Nietrudno sobie wyobrazić postawę urzędnika wobec przełożonego, który przeforsował kandydaturę wbrew poziomowi wiedzy i kwalifikacji. Choć może ten czynnik był właśnie decydujący, bo wygodny. Przy takiej dowolności zachowań również nietrudno sobie wyobrazić swobodną budowę struktur jakiegokolwiek urzędu według własnego uznania i zgodnie z własnymi celami. Szczególnie niepokojące staje się takie zjawisko w przypadku obsad personalnych zespołów, komórek organizacyjnych związanych z dysponowaniem finansami publicznymi lub decydującymi o wydawaniu koncesji, pozwoleń, czy wreszcie zespołów mających te wcześniej wymienione kontrolować. Ukazane w opracowaniu praktyczne przykłady z obszaru zamówień publicznych powinny uzmysławiać, do czego może doprowadzić brak mechanizmów kontroli w powiązaniu z całkowitą dowolnością zachowań i poczuciem bezkarności urzędnika. Taki system sobiepaństwa prowadzi w efekcie do rzeczywistego kryzysu państwa. Nie tylko umożliwia zatrudnianie posłusznych, ale też i, co do zasady, gorszych urzędników, bo lepszy nie potrzebowałby kumoterskiego poparcia przy przejrzystych regułach gry. Nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia pozbawiania społeczeństwa środków kontroli sposobów zatrudniania i obsadzania stanowisk w administracji publicznej. Całej administracji, a nie tylko w korpusie służby cywilnej. Afery korupcyjne nie są wyłączną domeną administracji rządowej czy wyłącznie samorządowej. Cała administracja przeżarta jest tą gangreną, a ludzie odpowiedzialni za korupcjogenne sposoby budowania struktur, występujący przy lada okazji z płomiennymi przemówieniami o demokracji, państwie prawa i społeczeństwie obywatelskim, w tej tematyce doznają jakiegoś amoku niewiedzy. Jeżeli istotnie wynika to z nieświadomości stanu faktycznego, to tym samym dowodzą swojej niekompetencji. Jeżeli są świadomi i milczą, tym gorzej dla nich. Tym gorzej dla wszystkich.

Pod rządami obecnie obowiązujących przepisów Szef Służby Cywilnej ma i tak wystarczające instrumenty kontroli i nie jest prawdą, że z powodu ich braku pozostaje bezczynny wobec sygnałów o nieprawidłowościach. Trudno sobie wyobrazić odmowę współdziałania, choćby w świetle przepisu art. 11 usc, nie mówiąc już o znacznie szerszym pojęciu obowiązku współdziałania organów administracji państwowej w interesie państwa. Stosowanie uników, z uzasadnieniem braku kompetencji, jest nie tylko niepoważne, ale też potwierdza wspomniany wcześniej pogląd o pomyleniu ról urzędnika państwowego z „panem na zagrodzie", a części struktury aparatu państwa z tą właśnie zagrodą.

Nasuwa się pytanie, jak dalece może sięgać nieświadomość stanu faktycznego w procedurach naboru do służby cywilnej. Przy tym i wyłaniających się na światło dzienne zagadnień rzeczywistych kwalifikacji urzędników wysokiego i najwyższego szczebla w administracji rządowej. Okazuje się, że ta nieświadomość może sięgać bardzo daleko. Wbrew negatywnej opinii o administracji ponad dziewięćdziesięciu procent społeczeństwa. Opinie te w znakomitej części opierają się na osobistych kontaktach z urzędnikami niższych szczebli. Zatem są wynikiem zetknięcia się ze skutkami wcześniejszych decyzji personalnych. Jak te decyzje powstają, pokazane będzie, w szerszym zakresie, na przykładach we wspomnianym opracowaniu. Tym bardziej niepokoi fakt, że jest to tylko ułamek procenta całości. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw wysuwania tezy o wyjątkowości prezentowanych zdarzeń, pośród kilku tysięcy rocznie podobnych postępowań. W żadnym z kontaktów z urzędem nie zdarzyło się nie mieć zastrzeżeń, nierzadko poważnych, co do zachowania urzędnika. Co gorsza tam, gdzie wielość przesłanek niejasnego działania prowadzi wręcz do podejrzeń korupcyjnego charakteru zdarzenia, instytucje oraz urzędnicy, zobowiązani do odpowiedniego reagowania, albo z zastanawiającą determinacją bronią dostępu do informacji, albo umywają ręce. Tymczasem szef Służby Cywilnej wynosi naszą administrację na wyżyny sprawności i kompetencji:

Pyt.: "Jak pan ocenia poziom kompetencji polskich urzędników? Czy jesteśmy daleko od Europy?

Odp.: „Uważam, że poziom naszych urzędników wcale nie jest gorszy od przeciętnej europejskiej. Sporo już osiągnęliśmy i z pewnością wiele jeszcze dobrego przed nami. Zawsze wzorem były dla nas kraje o wysokim poziomie kultury administracyjnej, jak Wielka Brytania, Skandynawia czy Niemcy. Twierdzę, że stanowimy konkurencję dla naszych sąsiadów i nie powinniśmy mieć żadnych kompleksów. Przygotowanie i sposób zachowania się naszych urzędników (...) tylko to potwierdza." ^{[ 7 ]}

Konkurencję to my stanowimy, póki co, najwyżej dla sąsiedniej Białorusi, a porównywanie się do wymienionych państw brzmiałoby jak anegdota, gdyby nie powaga sytuacji. Porównanie sposobów funkcjonowania administracji państw rozwiniętej demokracji, zwłaszcza w świetle integracji europejskiej, wymagałoby osobnego opracowania, a polski korpus służby cywilnej nabrałby jeszcze bardziej ponurego wyrazu, jak zresztą cały aparat administracyjny państwa.

Sposób rozumienia celów i misji służby cywilnej można też odnaleźć w wypowiedziach innych wysokich urzędników administracji rządowej, np. w kwestii obsadzania wyższych stanowisk w drodze konkursu:

"(...)Pyt.: "Niezależnie od przyjętych teorii zarządzania jest pan urzędnikiem i powinien pan realizować obowiązki wynikające z ustawy o służbie cywilnej.

Odp.: "I realizuję, działając całkowicie w granicach prawa. Przecież nie ma przepisu, który nakazuje obsadzanie wyższych stanowisk w drodze konkursu w określonym terminie. To byłby nonsens. Chodzi przecież o dobro instytucji, w której ma normalnie toczyć się praca. Te powody mogą uzasadnić sytuację, w której w ogóle rezygnuje się z konkursu. Przykładem mogą być dyrektorzy biur pełnomocników rządu, powołanych do określonych zadań realizowanych w określonym czasie. Organizowanie trwających rok procedur konkursowych miałoby sens przy założeniu, że biuro będzie funkcjonować przez 5 lat. Tyle że na przykład, reformę trzeba przeprowadzić w ciągu dwóch lat. Ogłaszanie konkursu, żeby wyłonić osobę, która będzie pracować na tym stanowisku przez pół roku wydaje się wątpliwe.(...)" ^{[ 8 ]}

Logika wywodu wydaje się być zrozumiała, gdyby np. nie taki fakt, że również i w tym właśnie urzędzie obsadzane są z pomijaniem konkursów wyższe stanowiska w departamentach, które trwają i trwać będą niezależnie od wszelkich reform. Zadaniem ich bowiem jest zapewnienie funkcjonowania urzędu, bez znaczenia, pod jaką nazwą ów departament będzie występował. Jeżeli zniknie, to tylko razem z całym urzędem, co nie wydaje się prawdopodobne. Zatem w takich sytuacjach widać podwójną logikę w działaniu i wypowiedziach. Takie konstrukcje quasi-racjonalne stają się później argumentami usprawiedliwiającymi omijanie nakazu konkursowego obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej i są powszechną praktyką. Najwyraźniej akceptowaną, skoro nikt nie próbuje nawet polemizować z podobnymi półprawdami. Nie jest też prawdą, że procedury konkursowe trwają, a przynajmniej muszą trwać rok. Czas ich przeprowadzenie w ogromnej części zależny jest od sprawności działania zainteresowanych. W GITD w ciągu tego samego roku 2003 zorganizowano już drugi konkurs na to samo wyższe stanowisko, które widać zostało zwolnione przez uprzednio wybranego kandydata. Chodzi więc raczej o to, że tego zainteresowania w organizowaniu konkursów trudno się doszukać. Przeciwnie, używa się podobnych temu wyżej wybiegów, by temat odsuwać w nieskończoność. W tym przypadku trwa to już ponad dwa i pół roku. A komórka organizacyjna trwa od dziesięcioleci i trwać będzie nadal. Sposób myślenia i mentalność dają też znać o sobie i w innej wypowiedzi w tym samym wywiadzie: "(...) Konkursy to jest tylko jeden z elementów stabilizacji sytuacji, a nie dobro samo w sobie. Jest to pewien proces. Dlatego np. brakuje mi takiego zapisu w ustawie, który pozwalałby na awans wewnętrzny. Gdyby konkursom podlegali tylko dyrektorzy, a zastępcy fakultatywnie, to już istniałoby pole manewru.(...)".

Otóż i odnajdujemy w wypowiedzi specjalisty od półprawd sedno pragnień i snów o budowaniu własnego księstewka. Można sobie wyobrazić swobodę działania i organizacji pracy dyrektora departamentu, który z zewnątrz i nieznany objął stanowisko. Objął w wyniku konkursu przeprowadzonego według czystych reguł i znalazł się w otoczeniu zastępców z nadania dyrektora generalnego. Nie trzeba zbytniej przenikliwości, by się zorientować, do czego takie swobodne wewnętrzne awansowanie mogłoby doprowadzić. Próby przeprowadzania racjonalnych zamierzeń, które nie przypadną do gustu innym, a nawet mogą stanowić dla wielu zagrożenie utraty swobody postępowania, z góry skazane są na niepowodzenie. Nagłaśniane nieprawidłowości w zatrudnianiu na wyższe stanowiska pracy w służbie cywilnej, jak w całej zresztą administracji, to tylko jedna strona medalu. Dyrektorzy z konkursów, choćby i wybitni specjaliści, niewiele zdziałają, mając wokół współpracowników dobieranych na zasadzie nieformalnych powiązań, a nie według kompetencji. W przykładach opracowania udział biorą w niejasnych działaniach zresztą nie tylko p. o., jak można skonstatować. Tak więc i rzetelne konkursy na wyższe stanowiska nie rozwiązują problemu. ^{[ 9 ]} We wskazanym wyżej przypadku nawet i nie trzeba było uciekać się do wewnętrznych awansowań z omijaniem procedur konkursowych, znaleziono bowiem „pole manewru". Dyrektor został obsadzony z zewnątrz, a jeden z zastępców, bez żadnych konkursów, również przybył z zewnątrz. W ten prosty sposób w jednym departamencie, któremu z całą pewnością nie grozi likwidacja, od kilku lat działają p. o. dyrektor z zewnątrz, trzech p. o. zastępców, w tym jeden ściągnięty z zewnątrz oraz jeszcze jeden zastępca, o którym w ogóle niewiele wiadomo. Twierdzenie w tej sytuacji o całkowitym działaniu w granicach prawa wydaje się już mniej przekonujące. Zwłaszcza gdyby postawić jeszcze inne pytanie: czy tak liczna obsada stanowisk kierowniczych w tej jednej komórce organizacyjnej rzeczywiście jest działaniem racjonalnym.

Brak mechanizmów kontrolnych w systemie naboru na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej wydaje się być poważnym niedopatrzeniem. Czy jest to tylko niedopatrzenie, nie dostrzeganie pola, bardzo szerokiego, do rozwoju patologicznych sytuacji, czy też rozmyślne zaniechania? Pośrednio tylko można snuć rozważania na temat motywów wielu osób zaangażowanych w konstruowanie kolejnych projektów nowelizacji ustawy o służbie cywilnej.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Biurokracja i łapówkarstwo Oblicza korupcji

Send text to e-mail address..

Print-out version..    PDF    MS Word

Witold Filipowicz Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego, magister administracji, studium podyplomowe integracji europejskiej. Wieloletni pracownik administracji rządowej szczebla centralnego, w tym na stanowiskach kierowniczych, specjalista z zakresu zamówień publicznych i funkcjonowania administracji. Autor szeregu publikacji, m.in. w "Dziś", Komentarze", "Forum Akademickie", "Obywatel" oraz na wielu serwisach internetowych publicystyki niezależnej, autor raportu "Służba cywilna III RP: zapomniany obszar", prezentowanego i opublikowanego na stronach Fundacji Batorego w Programie Przeciw Korupcji.  Number of texts in service: 21  Show other texts of this author  Newest author's article: Przekrzywiona opaska Temidy