Zasada rozdziału kościoła od państwa w polskim prawie i praktyce politycznej

Sprzeciw Episkopatu wobec konstytucjonalizacji zasady rozdziału wpływał na postawę głównych ugrupowań politycznych podczas debaty ustrojowej. Z pośród siedmiu projektów konstytucji, które stały się w 1994 r. przedmiotem pierwszego czytania w Zgromadzeniu Narodowym tylko projekt Unii Wolności (UW) bezpośrednio odwoływał się do tej reguły. ^{[ 25 ]}

W trakcie prac nad przepisami wyznaniowymi na forum Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego przedstawiciele Kościoła Katolickiego, NSZZ „Solidarność" oraz wpływowi reprezentanci UW kwestionowali zasadę oddzielenia vel rozdziału kościoła i państwa odwołując się do socjologicznej koncepcji tych podmiotów jako wspólnot odpowiednio wiernych i obywateli, w znacznej mierze tożsamych, zamieszkujących to samo terytorium. Przywoływano także wątpliwe argumenty historyczne, zgodnie z którymi instytucja rozdziału jako taka miała mieć nie liberalny, lecz komunistyczny, wręcz stalinowski rodowód i służyć w okresie Polski Ludowej, podobnie jak zasada świeckości państwa czy jego neutralności światopoglądowej, do zwalczania Kościoła i dyskryminacji wierzących. Popierali oni natomiast konstytucjonalizację konkordatowej zasady niezależności i autonomii kościoła i państwa w swoich dziedzinach. Kontradyktoryjnie reprezentanci Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz Unii Pracy opowiadali się za zamieszczeniem w ustawie zasadniczej formuły rozdziału, czy też oddzielenia kościoła i państwa, uzasadniając to zwłaszcza negatywnymi doświadczeniami stosunków konfesyjnych w Polsce po roku 1989 oraz koniecznością zapobieżenia funkcjonalnej interferencji kościoła i państwa. Kwestionowali zasadę niezależności i autonomii tych podmiotów jako niezgodną z zasadą suwerenności państwa. ^{[ 26 ]} W ostatecznym wariancie art. 25 Konstytucji, określającym zasady relacji instytucjonalnych między państwem a związkami wyznaniowymi, uchwalonym 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe na podstawie projektu KKZN z 5.4.1995 r., zabrakło formuły rozdziału. Zdecydowała tym przede wszystkim obawa ugrupowań tzw. koalicji konstytucyjnej, że w przeciwnym razie Episkopat może wezwać wiernych do odrzucenia Konstytucji w referendum.

Zasada rozdziału w wersji przyjaznej została we współczesnej polskiej ustawie zasadniczej wyrażona nie wprost, a ponadto przy użyciu terminologii oryginalnej lub wywodzącej się z nauczania społecznego Kościoła katolickiego. Art. 25 ust. 3 stanowi bowiem, że „stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego". Normy te uzupełniała wyrażona w art. 25 ust. 2 dyrektywa, iż „władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych obywateli, gwarantując swobodę ich wyrażania w życiu publicznym". Ustrojodawca eksponuje zatem charakterystyczną dla systemu rozdziału autonomię wewnętrzną związków wyznaniowych, czyli ich zdolność do tworzeni własnego prawa wewnętrznego, oraz niezależność państwa i kościoła w swoich dziedzinach, wyklucza zatem ingerencję zarówno państwa jak i wyznań w sprawy wewnętrzne partnera. Konstytucja oddaje istotę systemu rozdziału. Wyklucza jednak antagonistyczne przeciwstawienie państwa oraz związków wyznaniowych, nakładając na nie obowiązek współdziałania. Model rozdziału sformułowany w Konstytucji z 2.4.1997 r. nie jest zatem sprzeczny z jego koncepcją wyrażoną w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Użyta terminologia nie jest jednak dość jednoznaczna, nie posiada jeszcze wypracowanej i powszechnie przyjętej wykładni w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie. Nie gwarantuje zatem, iż stanie się dostateczną barierą chroniącą państwo przed ingerencją oraz instrumentalizacją ze strony Kościoła większościowego. ^{[ 27 ]}

O ile współczesny konstytucyjny model stosunków wyznaniowych nadal można określić jako system przyjaznego rozdziału państwa i związków wyznaniowych, to występują wyraźne napięcia, wręcz sprzeczności, między zasadą rozdziału a postanowieniami szeregu aktów prawnych rangi ustawowej i podstawowej. Legitymizacji tego stanu rzeczy dokonał jednak w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Dla kompleksowego określenia systemu odniesień państwa oraz wyznań w kontekście przepisów wyznaniowych nie tylko Konstytucji lecz również aktów prawnych niższego rzędu adekwatne wydaje się określenie — rozdział kulejący. Analiza przemian w stosunkach wyznaniowych w III RP pozwala dotychczas na wyróżnienie w wymiarze ustawodawczym dwóch fal konfesjonalizacji państwa, negacji oddzielenia związków wyznaniowych od państwa, w wymiarze prawodawczym. Pierwsza nastąpiła w okresie lat 1991 — 1993, jej zwieńczeniem stało się 28.7.1993 r. podpisanie Konkordatu. Druga przypadała w latach 1997 — 1999 i była ściśle związana z ratyfikacją i wykonaniem traktatu ze Stolicą Apostolską. Przemiany wspomniane miały podłoże polityczne — okazały się ściśle związane z wynikami wyborów parlamentarnych i sukcesem ugrupowań prawicowych o orientacji konfesyjnej. Jest rzeczą znamienną, że w latach 1993 -1997 oraz 2001 — 2005, tzn. w okresie przewagi ugrupowań lewicowych, proces konfesjonalizacji państwa był jedynie powstrzymywany, nie nastąpiło natomiast zjawisko odwrotne: resekularyzacji państwa i życia politycznego. Odstępstwa od zasady rozdziału kościoła i państwa były w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych tak liczne, iż uzasadniały rozważenie hipotezy wygaśnięcia normy zawartej w art. 82 ust. 2 na skutek desuetudo. ^{[ 28 ]} W ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty nie tylko dopuściła nauczanie religii w szkołach publicznych zgodnie z wolą zainteresowanych, ale przede wszystkim jako jedną z zasadniczych dyrektyw funkcjonowania systemu oświatowego wskazała respektowanie chrześcijańskiego systemu wartości. Podobnie zgodnie z ustawą z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji audycje nadawców zarówno publicznych, jak i prywatnych winny respektować zwłaszcza chrześcijański system wartości. Przytoczone ustawy dowodzą zatem zaniku funkcjonalnego rozdziału związków wyznaniowych i państwa oraz jego neutralności światopoglądowej, skoro prawodawca, a w konsekwencji także organy władzy wykonawczej mają gwarantować respektowanie wartości religijnych. Rozdział funkcjonalny wspomnianych podmiotów podważyła także ustawa z 24.7.1998 r. o zmianie ustaw — Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Kodeks postępowania cywilnego, Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw przyznała duchownym jedenastu kościołów i związków wyznaniowych funkcje urzędników stanu cywilnego w zakresie udzielania małżeństw wyznaniowych ze skutkami cywilnymi. Na interferencję funkcjonalną, ale także organizacyjną Kościoła Katolickiego oraz państwa wskazuje art. 22 Konkordatu z 1993 r., przewidujący powołanie wspólnej komisji układających się stron dla przygotowania koniecznych zmian w sprawach finansów instytucji i dóbr kościelnych oraz duchowieństwa. Przepis ten pozwala kwestionować uprawnienia naczelnych organów państwa polskiego do uregulowania zwłaszcza spraw opodatkowania czy dotowania kościelnych osób fizycznych i prawnych.

Zanegowana została, stanowiąca jeden z filarów systemu rozdziału, zasada niefinansowania przez państwo związków wyznaniowych, w stopniu uzasadniającym tezę o jej faktycznym uchyleniu. Państwo w całości utrzymuje mające charakter wyznaniowy: Chrześcijańską Akademię Teologiczną oraz Uniwersytet im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego (uprzednio Akademię Teologii Katolickiej) w Warszawie. Rokrocznie od 1992 r., dotacje z budżetu państwa na mocy ustawy 14.7.1991 r. otrzymuje Katolicki Uniwersytet Lubelski. Od 1998 r. tego rodzaju wsparcie ma Papieska Akademia Teologiczna w Krakowie na podstawie ustawy z 26.6.1997 r. o finansowaniu Papieskiej Akademii Teologicznej z budżetu państwa. Finansowanie wyznań przez państwo wiąże się w Polsce niejednokrotnie z zanikiem odrębności organizacyjnej instytucji państwowych względem związków wyznaniowych. W wyniku ustawy z 10.3.1994 r. o utworzeniu Uniwersytetu Opolskiego Instytut Teologiczno-Pastoralny w Opolu został przekształcony w Wydział Teologiczny, którego koszty funkcjonowania z wyjątkiem kosztów utrzymania i funkcjonowania obiektów, pokrywa państwo. Podobnie w 1999 r. Warmiński Instytut Teologiczny zapoczątkował w wyniku utworzenia Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego tamtejszy Wydział Teologiczny finansowany z budżetu państwa w całości, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i remonty obiektów Wydziału. Na podobnych zasadach funkcjonują katolickie wydziały teologiczne na Uniwersytetach we Wrocławiu, w Szczecinie, w Poznaniu, w Toruniu czy w Katowicach. Na Uniwersytecie w Białymstoku działa Wydział Teologii Prawosławnej. W skład władz tych uczelni wchodzą przedstawiciele wydziałów teologicznych, które zarazem podlegają nadzorowi władz właściwych kościołów. Funkcjonariuszami państwowymi, opłacanymi przez państwo są kapelani w Wojsku Polskim, w Policji, w Straży Granicznej, w Biurze Ochrony Rządu czy w Państwowej Straży Pożarnej. Katecheci w szkołach publicznych są zatrudniani i wynagradzani zgodnie z Kartą Nauczyciela. Reasumując należy stwierdzić, że po 1989 r. państwo polskie na szeroką skalę wspiera bezpośrednio finansowo misję religijną związków wyznaniowych, przede wszystkim Kościoła katolickiego.

[ 25 ] Model stosunków między państwem a związkami wyznaniowymi został określony w rozdziale I projektu, pt. Rzeczpospolita. Zasady podstawowe, w art. 8:
1. Stosunki między Państwem a Kościołem Rzymskokatolickim oraz innymi Kościołami i związkami wyznaniowymi oparte są na zasadach rozdziału, niezależności i wzajemnego poszanowania.
2. W celu zaspokaja potrzeb obywateli Państwo współdziała z Kościołem Rzymskokatolickim oraz innymi Kościołami i związkami wyznaniowymi.

[ 27 ] Tego rodzaju obawy znajdują uzasadnienie w treści Deklaracji Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15.4.1997 r. w celu zapewnienia jasnej wykładni przepisów Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polska, podpisanego w Warszawie w dniu 28.7.1993 r., przyjętej w uzgodnieniu ze Stolica Apostolską. Dokonując wykładni wyrażonej w art. 1 traktatu zasady niezależności i autonomii państwa i Kościoła, każdego w swoim zakresie, stwierdzono, iż zasada ta „jest w istocie nadaniem wyrazu prawnego praktyce jaka wytworzyła się w Polsce na przestrzeni ostatnich lat. Oznacza ona z takiego pojmowania norm konstytucyjnych, które wyrażało stosunek antagonistyczny, na rzecz wykładni zakładającej współdziałanie dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego". Owa „praktyka jaka wytworzył się w Polsce na przestrzeni ostatnich lat" z perspektywy roku 1997, to ingerencja hierarchii Kościoła katolickiego w politykę państwa, mniej lub bardziej udane próby jego instrumentalizacji oraz negowanie zasady neutralności światopoglądowej państwa.