1. Geneza instytucji ombudsmana na świecie — wybrane kraje

Instytucja rzecznika praw obywatelskich (ombudsmana) wywodzi się z krajów skandynawskich. Sprowadza do objęcia jak najbardziej skuteczną, a łatwo dostępną dla obywatela kontrolą poczynań organów władzy publicznej, a zwłaszcza administracyjnej, w stosunku do jednostki będącej z natury rzeczy słabszą stroną konfliktów. Współcześnie występuje w różnych krajach pod takimi nazwami jak: Ombudsman w Irlandii, Mediator we Francji, Rzecznik Sprawiedliwości w Portugalii, Obrońca Ludowy w Austrii, Parlamentarny Ombudsman w Danii czy Rzecznik Praw Człowieka w Słowenii. Pojęciem „ombudsman" określa się agenta, przedstawiciela, delegata, prawnika lub inną osobę, którą upoważniono do działania w czyimś imieniu lub na czyjąś rzecz ^{[ 79 ]}.

Powszechnie uważa się, iż pierwowzorem instytucji zajmującej się ochroną praw i wolności człowieka był Urząd Kanclerza Sprawiedliwości utworzony w 1709 r. przez króla Szwecji Karola XII ^{[ 80 ]}. Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich powstała tam sto lat po utworzeniu historycznego Urzędu Kanclerza Sprawiedliwości, 6.6.1809 r. Można dziś stwierdzić, iż decydującą rolę w utworzeniu tego organu odegrały wówczas hasła rewolucji francuskiej oraz tendencje zmierzające do wzmocnienia roli parlamentu szwedzkiego ^{[ 81 ]}. Szwedzki ombudsman miał na celu kontrolowanie przez tamtejszy parlament działalności urzędników królewskich. Służyła temu instytucja skarg wnoszonych przez obywateli. Sprawy, na które wnoszono skargi, badano pod względem legalności oraz słuszności ^{[ 82 ]}. Podstawowe zasady działania urzędu, jego miejsce w organach władzy oraz zakres kompetencji zapisano w Akcie o formie rządów, tj. w konstytucji Szwecji z 1809 r. W dokumencie tym urząd ombudsmana został ujęty jako:

• samodzielny organ państwowy, związany z parlamentem i niezależny od innych organów państwowych (rzecznik wybierany był przez parlament i przed nim był tylko odpowiedzialny),

• powołany po to, by czuwać nad poszanowaniem praw i wolności obywateli przez administrację państwową i sądownictwo oraz przedstawiać parlamentowi stosowne oceny i spostrzeżenia w tej materii,

• organ łatwo dostępny dla każdego obywatela, który mógł wnosić skargi na wszelkie nieprawidłowości w działaniach administracji i sądownictwa ^{[ 83 ]}.

Instytucja ombudsmana przez dłuższy czas funkcjonowała tylko w Szwecji nie mając odpowiedników w innych krajach. Stosunkowo późno, bo w 1919 r. urząd ombudsmana powoływanego przez parlament został utworzony w niepodległej Finlandii (Parlamentarny Delegat Sprawiedliwości), w 1952 r. w Norwegii, w 1953 r. podobną instytucję utworzyła Dania. Wielka Brytania utworzyła w 1967 r. urząd Parlamentarnego Komisarza ds. Administracji, a Austria powołała Obrońcę Ludu w 1977 r.

Finlandia włączyła wzorem Szwecji instytucję ombudsmana do swojego systemu prawnego. Stało się to dlatego, gdyż po przejęciu w XII w. przez Szwecję i nawet po przejściu pod panowanie carskiej Rosji w 1809 r. (po przegranej przez Szwecję wojnie północnej), utrzymywał się tam system prawny wzorowany na szwedzkim, na podstawie konstytucji Szwecji z 1772 r. ^{[ 84 ]} Szybko urząd ombudsmana stał się antidotum na dotkliwie odczuwane łamanie konstytucyjnych praw i wolności przez władze imperium carskiego i zdobył społeczne uznanie. Rola Kanclerza Sprawiedliwości polegała początkowo na kontroli legalności aktów funkcjonariuszy aparatu administracyjnego oraz sędziów. Dodatkowo uczestnicząc w pracach obu izb, Senatu, izby prawnej, pełniącej funkcję Sądu Najwyższego oraz izby ekonomicznej uzyskał także możliwość informowania najwyższym władzom księstwa Finlandii o łamaniu prawa ^{[ 85 ]}.

Przejęty od Szwecji pierwowzór urzędu został istotnie zmodyfikowany zapisami w konstytucji z 1919 r. Głównym zadaniem Kanclerza miało być stanie na straży przestrzegania prawa przez rząd republiki. Ocena legalności aktów i przedsięwzięć dokonywana przez Kanclerza obejmowała zarówno działanie samej Rady Państwowej (rządu) jak i te z działań prezydenta, które wedle prawa mógł on podejmować w Radzie Państwowej, tj. przy obecności członków rządu. Do jego kompetencji należało wyrażanie opinii i sugestii o charakterze prawnym, ale bez prawa formalnego sprzeciwu czy weta. Ponadto mógł sygnalizować sprzeczność z prawem działań członka rządu prezydentowi, zaś w przypadku gdy ten nie znajdował podstaw do podjęcia środków prawnych wobec sprawcy naruszenia prawa, Kanclerz mógł odwoływać się do parlamentu ^{[ 86 ]}.

W Niemczech odpowiednikiem ombudsmana w ograniczonym przedmiotowo zakresie jest Pełnomocnik Bundestagu ds. Wojskowych. Geneza tej instytucji wiązała się ze szczególnym procesem w historii Republiki Federalnej, jakim było nabycie przez ten kraj statusu członka Paktu Północnoatlantyckiego oraz powołanie własnej armii ^{[ 87 ]}. W społeczeństwie niemieckim dość długo panowało przekonanie, że istniejący system sądownictwa administracyjnego, a także bezpośredni dostęp jednostki do Związkowego Trybunału Konstytucyjnego (instytucja skargi konstytucyjnej) sprawiają, iż powołanie tego rodzaju instytucji jest zbędne. Po stronie ówczesnej opozycji (SPD) wyraźnie widać było chęć stworzenia kontroli parlamentarnej nad armią. Oczekiwano, iż powstająca armia będzie kierować się zasadami konstytucyjnymi, tzn. państwa prawnego i socjalnego oraz demokracji. Symbolem była koncepcja „obywatela w mundurze". 19.3.1956 r. uchwalono tzw. siódmą nowelę wojskową do Ustawy Zasadniczej, co stanowiło pewien wyraz kompromisu pomiędzy planami opozycji i koalicji rządzącej. Wkrótce także powstały dwie nowe instytucje: Komisja Parlamentu Związkowego do spraw Obrony oraz Pełnomocnik Parlamentu dla Spraw Wojskowych. W dniu 19.2.1957 r. pierwszy pełnomocnik objął swój urząd ^{[ 88 ]}.

Hiszpania, podobnie jak większość państw zachodnioeuropejskich, nie oparła się „manii ombudsmana", powołując w 1981 r. urząd Obrońcy Ludowego. W swojej burzliwej historii, zwłaszcza za czasów panowania dyktatury politycznej generała F. Franco, nie była w stanie stworzyć demokratycznych struktur instytucjonalnych, które chroniłyby praw i wolności obywatelskich ^{[ 89 ]}. Przełomem w sytuacji politycznej, zmierzającym do liberalizacji życia polityczno-społecznego, była śmierć dyktatora w 1975 r. Zalegalizowano partie burżuazyjne i związki zawodowe, a rok 1977 przyniósł pierwsze od czterdziestu jeden lat demokratyczne wybory, w których zwyciężyła i wkrótce objęła władzę w państwie koalicja centro-prawicowa. Uchwalona w 1978 r. konstytucja powołując do życia urząd Obrońcy Ludowego spełniła oczekiwania społeczeństwa i potwierdziła potrzebę objęcia ochroną praw i wolności obywateli.

Ustawodawca argumentował konieczność wprowadzenia takiej instytucji zbyt skomplikowaną i długotrwałą procedurą sądowej ochrony obywateli, co przesądziło w ostateczności o otwarciu innej drogi, skutecznie gwarantującej ochronę praw i wolności obywateli. Podobnie jak w innych krajach, instytucja ombudsmana ograniczała się głównie do sygnalizowania władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej o sytuacjach naruszenia legalności przez właściwe organy. Ombudsman w żaden sposób nie miał prawa anulować ani zmieniać wadliwych decyzji administracyjnych jak i orzeczeń sądowych ^{[ 90 ]}.

Niewątpliwie do popularności tego urzędu na świecie przyczyniły się niedostatki sądownictwa powszechnego i administracyjnego w zakresie ochrony praw obywatelskich, wśród których można wymienić skomplikowaną procedurę dochodzenia roszczeń, wysokie koszty postępowania sądowego i wysokie honoraria adwokatów, jak również brak inicjatywy sądu w zakresie rozpatrywania określonych spraw ^{[ 91 ]}.

Obecnie w 2006 r. instytucja ta istnieje w ponad stu państwach na całym świecie, w tym blisko w czterdziestu krajach europejskich. W wielu państwach trwają prace nad jej powołaniem. W ramach Unii Europejskiej działa Ombudsman Europejski, natomiast w Radzie Europy - Komisarz Praw Człowieka ^{[ 92 ]}.

2. Rys historyczny instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich w Polsce

Polska przed 1989 r. była państwem o ustroju totalitarnym, w którym wyrażanie poglądów różniących się od ideologii uznanej przez władzę tłumiono środkami represji stosowanymi przez aparat państwowy. Utworzenie w takich realiach instytucji ombudsmana mogło wydawać się przedwczesne, skoro nie nastąpiło jeszcze zastąpienie ustroju komunistycznego ustrojem opartym na demokracji parlamentarnej ^{[ 93 ]}. Urząd ten, jako twór niezależny od innych organów państwowych, niezawisły i odpowiadający wyłącznie przed sejmem na zasadach określonych w ustawie, miał na celu w zamyśle tamtejszej władzy złagodzenie narastających konfliktów społecznych oraz uwiarygodnienie nowego wizerunku władzy w oczach społeczeństwa. Jak uzasadniał ówczesny premier: "Rzecznik Praw Obywatelskich ma być świadectwem, że nasze reformatorskie poczynania nie są zbiorem pustych słów" ^{[ 94 ]}.

W okresie słabnącego monopolu władzy PZPR, próbowano stopniowo reformować kraj po wstrząsach 1980 i 1980 r., a z drugiej strony utrzymać jego ustrojowy charakter. W wyniku tego reaktywowano w 1980 r., po 40 latach, sądownictwo administracyjne — Naczelny Sąd Administracyjny, a w roku 1985 r. utworzono Trybunał Konstytucyjny ^{[ 95 ]}

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Europejscy ombudsmani Pola współpracy Rzecznika Praw Obywatelskich z organizacjami pozarządowymi

Send text to e-mail address..

Print-out version..    PDF    MS Word