W literaturze określając pozycję ustrojową rzecznika wskazuje się dwie najistotniejsze zasady:

1. zasada powiązania z Sejmem, która odnosi się do sposobu powoływania rzecznika przez Sejm (za zgodą Senatu), odwołania, obowiązku składania okresowych sprawozdań ze swojej działalności parlamentowi, a także odpowiedzialności ombudsmana przed niższą izbą parlamentu;

2. zasada niezależności od pozostałych organów państwowych, która wiąże się z brakiem organizacyjnej podległości wobec innych organów (odpowiedzialność ograniczona tylko do odpowiedzialności przed Sejmem); organy państwowe nie dysponują wobec niego żądnymi kompetencjami pozwalającymi na kierowanie jego działalnością czy egzekwowanie jego odpowiedzialności, a z kolei rzecznik posiada szereg uprawnień umożliwiających mu oddziaływanie na te organy ^{[ 114 ]}.

Zależność rzecznika od parlamentu wyraża się nie tylko w sposobie jego powołania i odwołania z urzędu, lecz również w obowiązku złożenia przed Sejmem ślubowania, co jest przesłanką konieczną, umożliwiającą objęcie powierzonej funkcji (art. 4 u.r.p.o.). Włączenie obu izb parlamentu w proces powoływania rzecznika ma służyć zapewnieniu objęcia urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich przez kandydata niezależnego, a nie przedstawiciela tylko jednej opcji politycznej. Stanowi dodatkową gwarancję jego niezależności. W podobnym celu ustanowiono zakaz członkostwa RPO w partiach politycznych czy związkach zawodowych ^{[ 115 ]}. Swoiste przejawy podległości Rzecznika Praw Obywatelskich w stosunku do władzy ustawodawczej są jedną z klasycznych cech tej instytucji i przybliżają polski urząd ombudsmana do koncepcji jej skandynawskiego odpowiednika ^{[ 116 ]}.

P. Sarnecki wskazuje na inną fundamentalną cechę urzędu, jaką jest niezawisłość (której wraz z zasadą niezależności ustawodawca nadaje w art. 210 rangę konstytucyjną). Zasada niezawisłości, (rozumianej jako działanie według własnego sumienia i na podstawie przepisów prawa oraz brak związania jakimikolwiek zaleceniami czy instrukcjami ze strony innych organizacji, osób bądź instytucji w rozstrzyganiu konkretnych spraw), w odniesieniu do urzędu rzecznika wyraża się także w swobodnym decydowaniu o podjęciu lub nie podjęciu określonej sprawy do prowadzenia ^{[ 117 ]}. Zasada niezawisłości określana jest w literaturze prawniczej poprzez takie cechy jak:

1. bezstronność wobec uczestników postępowania;

2. samodzielność w stosunku do władz i innych organów sądowych;

3. niezależność od wpływu czynników społecznych (a w tym partii politycznych);

4. niezależność od organów pozasądowych;

5. wewnętrzna niezależność sędziego ^{[ 118 ]}.

Należy uznać, iż w odniesieniu do rzecznika cechami składającymi się na pojęcie niezawisłości są: bezstronność, samodzielność, niezależność od czynników społeczno-politycznych oraz wewnętrzna niezależność ^{[ 119 ]}.

Niezawisłość i niezależność mają gwarancję w postaci immunitetu formalnego oraz nietykalności (art. 210 konstytucji). Na podstawie przyznanego immunitetu, rzecznik nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności bez zgody Sejmu. Nie może również bez zgody Sejmu zostać zatrzymany albo aresztowany (wyjątkiem będzie złapanie rzecznika na gorącym uczynku w momencie popełnienia przestępstwa, jeśli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania). W sytuacji zatrzymania rzecznika następuje powiadomienie Marszałka Sejmu. Może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego ^{[ 120 ]}.

Niewątpliwie skuteczną gwarancją prawną umożliwiającą sprawowanie przez rzecznika swego urzędu jest instytucjonalna zasada nieusuwalności w czasie trwania kadencji. U.r.p.o. w art.7określa sytuacje, których zaistnienie przewiduje możliwość odwołania rzecznika przed upływem czteroletniej kadencji. Tak więc będzie to możliwe wtedy, gdy rzecznik:

1. zrzekł się wykonywania obowiązków;

2. stał się trwale niezdolny do pełnienia obowiązków na skutek choroby, ułomności lub spadku sił;

3. sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu.

Odwołanie należy do Sejmu (bez udziału Senatu) ^{[ 121 ]}.

„Wnioski do rzecznika mogą kierować osoby fizyczne: zarówno obywatele polscy, jak i cudzoziemcy znajdujący się pod jurysdykcją państwa polskiego czy bezpaństwowcy; osoby prawne: organizacje obywatelskie (fundacje, stowarzyszenia), przedsiębiorcy (np. spółki), czy organy jednostek samorządu terytorialnego, zawodowego, gospodarczego; jednostki nie posiadające osobowości prawnej, jeżeli w myśl przepisów mogą być podmiotami praw i obowiązków (np. samorządy uczniowskie, komitety rodzicielskie). Każdy więc może złożyć skargę na naruszające sferę jego praw lub wolności działania organów władzy publicznej, tj. podmiotów sprawujących na mocy przepisów szczególnych władztwo (mających moc wydawania wiążących — szeroko rozumianych — decyzji kształtujących sytuację prawną i faktyczna podmiotu). Rzecznik Praw Obywatelskich może także podejmować czynności z własnej inicjatywy, m. in. na skutek informacji zamieszczonej w środkach masowego przekazu oraz na wniosek Rzecznika Praw Dziecka" ^{[ 122 ]}.

Ustawowym przedmiotem kontroli rzecznika jest zgodność z prawem zachowania się podmiotów kontrolowanych, co oznacza rozciągnięcie kontroli zarówno na działania, jak i bezczynność, określoną w u.r.p.o. „zaniechaniem" (art. 1 ust. 3 u.r.p.o.). Przykładem takiej bezczynności czy „zaniechania" organów władzy publicznej jest np. niewydanie przez nie aktów wykonawczych do ustaw czy wieloletnie przewlekanie się postępowań sądowych.

Różne mogą być formy naruszeń praw i wolności obywatelskich. Zaliczają się do nich bezprawne działania faktyczne (np. usunięcie obywatela z lokalu mieszkalnego bez wymaganego tytułu prawnego lub dość często spotykane w ostatnich latach zjawisko, jakim jest „fala" w wojsku i brak reakcji na nią przez organy wojskowe), jak i działania w sferze stanowienia prawa, wydawania aktów w sprawach indywidualnych (decyzji i postanowień administracyjnych oraz orzeczeń sądowych), podejmowania czynności egzekucyjnych, a także innych czynności pociągających skutki prawne (np. czynności rejestracyjnych). Może to być również odmowa podjęcia działań w sytuacji, gdy obywatelowi przysługują uprawnienia wynikające bezpośrednio z przepisów prawa (np. dopuszczenie do korzystania z usług zakładu użyteczności publicznej) ^{[ 123 ]}.

Kryterium branym pod uwagę podczas kontroli dokonywanej przez rzecznika, stanowi legalność działań podmiotów kontrolowanych. Oprócz tego bierze pod uwagę społeczny aspekt spraw badając, czy nie zostały naruszone zasady współżycia i sprawiedliwości społecznej (art. 1 ust. 3 u.r.p.o.) ^{[ 124 ]}. To ostatnie kryterium czyni z Rzecznika Praw Obywatelskich instytucję w pełni gwarantującą przestrzeganie konstytucyjnej formuły z art. 2, proklamującej Rzeczpospolitą Polską demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż oba kryteria: legalność oraz zgodność z zasadami współżycia i sprawiedliwości społecznej mają samodzielny charakter. W wyniku tego rzecznik może podejmować działania także w sytuacji, gdy pomimo zgodności z prawem działań konkretnego organu dochodzi do wykorzystania przyznanych prawnie kompetencji wbrew zasadom współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Sytuacja taka może mieć miejsce wtedy, gdy organ dopuści się niezgodnej z punktu widzenia przestrzegania i realizacji praw lub wolności jednostki interpretacji tzw. klauzul generalnych zawartych w przepisach prawa ^{[ 125 ]}.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest z założenia organem apolitycznym, który nie angażuje się w różnego rodzaju akcje, apele i protesty mające na celu wywarcie presji na władzę państwową (RPO 18602/88/I), jak również nie należy do jego obowiązków zastępowanie czy wyręczanie decydentów politycznych w podejmowaniu i formułowaniu ocen (RPO 2554/88/I). Ustawa o rzeczniku nie włącza też do zakresu jego właściwości prowadzenia arbitrażu społecznego w sytuacji zaistnienia sporu zbiorowego zmiany samego praw ^{[ 126 ]}.

Należy zauważyć, iż brak przyznania rzecznikowi inicjatywy legislacyjnej przez ustawodawcę wyłącza obszar ingerencji rzecznika w proces tworzenia prawa z zakresu jego kompetencji (pomimo iż ustawodawca umożliwia rzecznikowi sygnalizowanie w razie konieczności takich zmian, ale tylko w związku z potrzebą zapewnienia lepszej ochrony praw i wolności obywatelskich) ^{[ 127 ]}.

Rzecznik w swojej działalności nie narusza kompetencji i samodzielności organów administracyjnych, jak i z drugiej strony nie wyręcza ich ani nie zwalnia z ich ustawowych obowiązków.

Charakterystyczną cechą, odróżniającą tę instytucję od innych, jest założenie oparcia skuteczności działania na osobistym autorytecie sprawującego funkcję oraz na merytorycznej (społecznej i prawnej) trafności jego ustaleń i wniosków, zamiast na klasycznych formach działań władczych ^{[ 128 ]}.

J. Kochanowski, rzecznik piątej kadencji, wypowiadał się na temat skuteczności działania RPO: "skuteczność tę zwiększa możność zaskarżenia przez ombudsmana aktu prawnego czy czynności organu administracji do właściwych sądów i Trybunału Konstytucyjnego. Możliwość ta siłą rzeczy wpływa na stanowisko organu, do którego ombudsman kieruje wystąpienie. W tych państwach, w których tak jak w Polsce ombudsman ma prawo kierować swoje środki prawne do organów niezależnych i niezawisłych sądów i trybunałów, tam jego rola, pozycja i skuteczność jest większa. Skuteczność ta w Polsce, w przypadku spraw kończących się na szczeblu organów administracji wynosi ok. 25%, W przypadkach zaś, w których polski ombudsman zaskarża akty lub działania administracji oraz orzeczenia sądowe do właściwych sądów i Trybunału Konstytucyjnego skuteczność ta wynosi 85-88%" ^{[ 129 ]}.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Europejscy ombudsmani Pola współpracy Rzecznika Praw Obywatelskich z organizacjami pozarządowymi

Send text to e-mail address..

Print-out version..    PDF    MS Word