Prawo własności a funkcjonowanie kościołów i związków wyznaniowych w Polsce

Negatywnie należy ocenić tryb reprywatyzacji nieruchomości na rzecz kościołów i innych związków wyznaniowych, czyli tzw. postępowanie regulacyjne. Rażące nadużycia ujawnione zostały w pracy Komisji Majątkowej orzekającej w sprawach Kościoła katolickiego. Została ona zlikwidowana w wyniku presji części środków masowego przekazu oraz opinii publicznej z dniem 1 marca 2011 r. ^{[ 17 ]} W toku dwudziestoletniej działalności zdołała jednak rozpatrzyć zdecydowaną większość z pośród ponad 3063 wniosków zgłoszonych przez kościelne osoby prawne ^{[ 18 ]}. Pozostało zaledwie 216 spraw, które mogą być przez wnioskodawców skierowane na drogę postępowania sądowego. Nadal działają, zorganizowane analogicznie jak Komisja Majątkowa, komisje regulacyjne do spraw odpowiednio: Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego, gmin wyznaniowych żydowskich; Międzykościelna Komisja Majątkowa rozpatruje wnioski pozostałych związków wyznaniowych. Wymienione wyżej ciała kolegialne, pomimo że pełniły lub nadal pełnią funkcje sądów, orzekając o roszczeniach cywilnoprawnych, nie są (nie były) organami niezależnymi, a ich członkom nie przysługują gwarancje niezawisłości. Komisje regulacyjne, a do niedawna także Komisja Majątkowa, składają się z — powoływanych na zasadzie parytetu — dwunastu członków. W ramach Międzykościelnej Komisji Majątkowej działają zespoły powoływane do rozpatrzenia wniosków danej wspólnoty religijnej, także zorganizowane na zasadzie parytetu. Członkowie komisji, chociaż sprawują (sprawowali) w istocie rzeczy wymiar sprawiedliwości, nie muszą, w świetle obowiązującego prawa spełniać żadnych standardów w zakresie wykształcenia, zwłaszcza prawniczego, czy ekonomicznego, doświadczenia zawodowego oraz przymiotów osobistych. Ustawodawca nie sformułował nawet wymogu niekaralności. Członkowie omawianych organów są, względnie byli, powoływania całkowicie uznaniowo, w połowie przez centralne organy kierownicze odpowiednich kościołów i innych związków wyznaniowych, a w połowie przez ministra właściwego do spraw wyznań religijnych. Mogą i mogli być w każdej chwili odwołani. Najważniejszym kryterium powołania osób do składu komisji były i są ich lojalność oraz dyspozycyjność wobec odpowiedniej władzy nominującej. Główny instrument służący zapewnieniu wspomnianych przymiotów to bardzo godziwe w kontekście faktycznego czasu pracy wynagrodzenie członków komisji. Znane są przypadki telefonicznych ingerencji przełożonych w prace niektórych komisji podczas ich posiedzeń.

Jednym z najpoważniejszych zarzutów formułowanych w odniesieniu do trybu działania Komisji Majątkowej oraz komisji regulacyjnych jest wyraźnie przewidziany przez ustawodawcę brak możliwości odwołania od orzeczeń wspomnianych kolegiów. Zarzut ten podzielił Europejski Trybunał Praw Człowieka, który rozpatrując skargę Związku Nauczycielstwa Polskiego w wyroku z 21 września 2004 r. stwierdził naruszenie art. 6 § 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (prawo dostępu do sądu). Orzeczenie to nie wpłynęło jednak na zmianę ustawodawstwa wyznaniowego w zakresie postępowania regulacyjnego. Należy odnotować, że w postępowaniu przed komisjami regulacyjnymi mogą uczestniczyć, co najwyżej zainteresowane jednostki samorządowe, państwowe i wyznaniowe. Takich uprawnień nie posiadają jednak podmioty prywatne, na których sytuację faktyczną i prawną postępowanie przed komisjami może wpływać. Szczególnie wadliwa była regulacja prawna dotycząca postępowania regulacyjnego przed Komisją Majątkową. Nie przewidywała ona prawa do uczestnictwa w postępowaniu jednostek samorządu terytorialnego, pomimo że Komisja w podejmowanych rozstrzygnięciach dysponowała nieruchomościami należącymi do wspomnianych podmiotów. Chociaż od 1990 r. w Polsce przywrócono samorząd terytorialny ^{[ 19 ]}, to ustaw z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP nie została odpowiednio znowelizowana. Zaniechanie to szczególnie w kontekście kompleksowej reformy administracyjnej w latach 1998-1999 trudno uznać za przypadkowe.

W sumie regulacje ustawowe dotyczące organizacji odpowiednich komisji oraz postępowań regulacyjnych można oceniać zasadnie, jako niezgodne z szeregiem istotnych postanowień Konstytucji RP, m.in.: z art. 45 ust. 1, zapewniającym każdemu prawo do sądu, z art. 77 ust. 2, stwierdzającym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw, z art. 175 ust. 1, to znaczy z zasadą sądowego wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującym prawo do rzetelnego procesu sądowego m.in. w sprawach cywilnych oraz z art. 13 tej umowy zapewniającym prawo do skutecznego środka odwoławczego. W przypadku regulacji prawnych odnoszących się do Komisji Majątkowej i postępowania regulacyjnego w sprawach Kościoła katolickiego można także postawić zarzut niezgodności właściwych postanowień ustawy z dnia 17 maja 1989 r. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, gwarantującym każdemu zwłaszcza prawo własności i inne prawa majątkowe oraz ich równą dla wszystkich ochronę prawną, z art. 165 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej zapewniających jednostkom samorządu terytorialnego własność i inne prawa majątkowe, a ponadto wyrażających zasadę samodzielności samorządu terytorialnego i jej sądowej ochrony.

W styczniu 2009 r. grupa posłów lewicowych złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP z wybranymi postanowieniami Konstytucji oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sygn. akt K 3/09). Prokurator Generalny oraz Sejm RP, co znamienne, podzielili zasadność niektórych zarzutów wnioskodawców. Trybunał Konstytucyjny na rozprawie 31 stycznia 2011 r. odroczył rozpatrzenie wniosku na czas nieokreślony ^{[ 20 ]}. Tak długie nierozpatrywanie wniosku przez kompetentny organ może być przez postronnego obserwatora interpretowane jako uchylanie się od orzekania i legitymizowanie przez Trybunał Konstytucyjny działalności Komisji Majątkowej ^{[ 21 ]}.

Wątpliwości mogą budzić, z punktu widzenia realizacji w odniesieniu do właściwych kościołów i innych związków wyznaniowych konstytucyjnego prawa do równego traktowania przez władze publiczne, istotne różnice w efektywności prac Komisji Majątkowej oraz poszczególnych komisji regulacyjnych. Według danych z końca kwietnia 2010 r. Komisja Majątkowa rozpatrzyła pozytywnie 78,92% wszystkich rozstrzygniętych wniosków, zaś negatywnie — 24,94% rozstrzygniętych; Komisja Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego odpowiedni: 41,89% oraz 11,53%; Komisja Regulacyjna do Spraw Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego odpowiednio: 45,19% — pozytywnie, zaś 54,81% — negatywnie; Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich odpowiednio: 41,79% — pozytywnie i 58,70% — negatywnie, natomiast Międzykościelna Komisja Regulacyjna: 21,42% — pozytywnie, a 78,57% - negatywnie ^{[ 22 ]}.

Konflikty społeczne niekiedy wywołuje zagwarantowanie Kościołowi większościowemu na mocy art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, że plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na wspomniane cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na te cele, stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mają być oddawane w wieczyste użytkowanie lub sprzedawane kościelnym osobom prawnym ^{[ 23 ]}. Grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na inwestycje sakralne lub kościelne albo na cmentarze wyznaniowe mogą być sprzedawane za cenę ustaloną uchwałą właściwej rady sejmiku danej jednostki. Stwarza to niebezpieczeństwo oparcia rozstrzygnięć na racjach politycznych a nie ekonomicznych. Decydujący głos w lokalizacji inwestycji sakralnej, czy kościelnej, względnie cmentarza wyznaniowego mają odpowiednie władze kościelne. Zdarzały się przypadki, że wspomniane wybory były kontestowane przez społeczności lokalne, władze samorządowe a nawet osoby prywatne. Ustawa z21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ^{[ 24 ]} w art. 37 ust. 2 pkt 10 dopuszcza zbycie w drodze bezprzetargowej na rzecz kościołów i związków wyznaniowych mających uregulowane stosunki z państwem nieruchomości na cele działalności sakralnej. Zaś zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 6 rzeczonej ustawy organ zbywający może udzielić bonifikaty w przypadku zbycia nieruchomości tym związkom wyznaniowym na cele wyżej wymienionej działalności. Znane są przypadki, że nieruchomości na podstawie decyzji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego sprzedawane były kościelnym osobom prawnym za cenę stanowiącą 1% ich wartości.

[ 17 ] Likwidacja Komisji Majątkowej nastąpiła na podstawie ustawy z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89).

[ 19 ] Samorząd terytorialny został przywrócony w Polsce w postaci gmin samorządowych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzono samorząd terytorialny na szczeblu powiatowym i wojewódzkim — zob. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (t.j. z Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.).

[ 20 ] Trybunał Konstytucyjny zarazem oddalił jako bezzasadne wnioski o wyłączenie z rozpatrzenia sprawy dwóch sędziów z pośród pięcioosobowego składu, pomimo, że zachodzą uzasadnione w świetle ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjny wątpliwości co do ich bezstronności. Ostatecznie jednak, jak się wydaje, uznano wagę zarzutów formułowanych przez przedstawicieli wnioskodawców pod adresem części składu orzekającego, ponieważ Prezes TK zdecydował się przekazać sprawę do rozpatrzenia pełnemu składowi Trybunału.

[ 21 ] Z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności niektórych postanowień ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz ustawy o stosunku Państwa do gminy wyznaniowych żydowskich, w zakresie dotyczącym postępowania regulacyjnego, 7 grudnia 2010 r. wystąpił także Rzecznik Praw Obywatelskich.

[ 22 ] Według oficjalnych informacji przekazanych autorowi na piśmie w maja 2010 r. przez Komisję Majątkową oraz właściwe komisje regulacyjne — dokumentacja w zbiorach własnych.

[ 23 ] Analogiczne uprawnienia przewiduje art. 33 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego na rzecz kościelnych osób prawnych Kościoła prawosławnego. Tak szczegółowych i korzystnych regulacji prawnych w analizowanym zakresie nie zapewniono innym kościołom i związkom wyznaniowym. Zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2003 r. (sygn. akt SA II /Lu 819/2003), który w istocie rzeczy dopuścił możliwość sprzedaży w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego, przez jednostki samorządu terytorialnego Kościołowi katolickiemu nieruchomości na inwestycje sakralne lub kościelne oraz cmentarze wyznaniowe, ujęta w lokalnym planie zagospodarowania przestrzennego.