To, że jakość aparatu administracyjnego państwa jest fatalna, stanowi wiedzę tyleż powszechną, co opartą głównie na przekonaniu, które kształtuje się w codziennych kontaktach obywatela z urzędnikiem. Alarmujące są wyniki sondaży opinii publicznej, wielość ujawnianych afer, publikacje krytykujące zmurszałe struktury. Coraz wyraźniej świadczą o tym, że zbliżamy się niebezpiecznie do granicy, poza którą nie widać już dróg dla prawidłowego funkcjonowania i rozwoju demokratycznego państwa, praworządności systemu, nie mówiąc już o tak nieodzownym elemencie nowoczesnego państwa jakim jest społeczeństwo obywatelskie.

Promykami nadziei na zahamowanie tych destrukcyjnych tendencji mogą być powstające i rozwijające się programy, wyrażające ogólne odczucia społeczeństwa o złej kondycji państwa. Jednym z takich programów, działających pod auspicjami Fundacji Batorego, jest program „Przeciw korupcji". W ramach tego programu powstał raport: „Służba cywilna III RP: punkty krytyczne" autorstwa redaktora Krzysztofa Burnetko.

Wraz z przeczytaniem ostatniego zdania pozostaje uczucie znacznego niedosytu, przede wszystkim zaś niepokoju, że tak złożona problematyka potraktowana została w sposób fragmentaryczny. Całość opracowania w praktyce skupia się niemal wyłącznie na konkursowym obsadzaniu wyższych stanowisk w administracji rządowej. Niewątpliwie opisywany obszar, ukazujący jawne i praktycznie bezkarne łamanie prawa jest nadzwyczaj ponurym obrazem traktowania wyższych stanowisk jako łupu politycznego Bez wątpienia proces ten stanowi realne zagrożenie dla struktur państwa i prowadzi do ich degeneracji. Niepokój budzi jednak fakt rozdzielnego potraktowania dwóch ścieżek naboru do korpusu służby cywilnej, stanowiącego przecież jednolity organizm, konstruowany na tych samych zasadach i o tych samych celach. Żaden z aktów prawnych, regulujących tę materię - Konstytucja RP oraz ustawa o służbie cywilnej - nie daje podstawy do dokonywania jakichkolwiek rozróżnień. Tymczasem raport zdaje się traktować procedury naboru na niższe stanowiska jako coś marginalnego, nieistotnego niemalże. Można odnieść wrażenie, że dokonany został podział na urzędników gorszych i lepszych, gdzie wyższe stanowiska są pierwszoplanowe i jedyne warte uwagi, natomiast pozostałe nie mają żadnego znaczenia. Co gorsza, w samej ustawie konstrukcja przepisów zdaje się te odczucia potwierdzać.

Fragmenty raportu sugerowały kierunki dyskusji i ich kompleksowość: "Wedle ostatnich dostępnych sondaży (z 2001 r.) o urzędnikach służby cywilnej słyszało kiedykolwiek ledwie 22,5 proc. dorosłych Polaków (...) Jednak nawet wśród nich ledwie 1/5 (czyli 5 proc. ogółu Polaków) ma elementarna wiedzę o strukturze i zadaniach korpusu służby cywilnej. Równocześnie w ostatnich latach (...) gwałtownie pogorszyła się opinia o urzędach i urzędnikach: wedle badań CBOS z lutego b.r. przeszło 90 proc. pytanych uważało za typową praktykę nepotyzmu i kumoterstwo, zaś jedynie 7 proc. deklarowało wiarę w uczciwość wyższych urzędników państwowych."

Całość dyskusji można było w zasadzie sprowadzić do dwóch postulatów: położenia kresu wpływom politycznym na obsadę wyższych stanowisk w służbie cywilnej oraz obsadzanie tych stanowisk wyłącznie w trybie konkursów kwalifikacji — konkursów obiektywnych, przejrzystych, poddanych ścisłej kontroli. Gdzie w tym wszystkim miejsce na krytykowane zachowania korupcyjne? Pomijanie nakazów konkursowego obsadzania wyższych stanowisk w gruncie rzeczy już samo z siebie nasuwa podejrzenie o nepotyzm i kumoterstwo. Ale czy doprowadzenie do powszechności stosowania konkursów przy obsadzaniu wyższych stanowisk i położenie kresu politycznym wpływom miałoby być lekiem na całe zło? Czy z samego faktu, że ktoś wygra konkurs wiedzy i kwalifikacji wypływa gwarancja, że stanowisko dyrektora (zastępcy) departamentu czy dyrektora generalnego obejmuje osoba o wysokim poziomie etyki i zasad moralnych? Czy tak obsadzone półtora tysiąca wyższych stanowisk ma oznaczać automatycznie powiew mocy ozdrowieńczych dla całego korpusu służby cywilnej? Niewątpliwie jest to warunkiem niezbędnym w procesie naprawy struktur i mechanizmów. Jednakże nie sposób pominąć milczeniem słabych punktów takiego toru myślenia, który w sposób sztuczny i zupełnie niezrozumiały pozostawia gdzieś na marginesie kwestię nie mniej ważną, a można zaryzykować twierdzenie, że co najmniej równorzędną. Tą kwestią jest wspomniany już obszar naboru na niższe stanowiska. Z cytowanego fragmentu raportu wynika, że ponad 90 % opinii publicznej ma zdanie o urzędnikach i urzędach zdecydowanie negatywne.

Należy pamiętać, iż te negatywne oceny dotyczą w głównej mierze tej stutysięcznej armii zajmującej niższe stanowiska. To na tych poziomach następuje bezpośredni kontakt obywatela z urzędem i to ten szeregowy urzędnik, z całym ładunkiem swojej wiedzy, kwalifikacji, umiejętności i mentalności tworzy obraz jakości administracji, stanowi o jej rzeczywistej sprawności oraz profesjonalizmie, a w konsekwencji o wizerunku państwa.

Luz decyzyjny, arbitralność rozstrzygnięć, szczególnie silny opór urzędów przed ujawnianiem kwalifikacji osób, wybieranych przez niby-komisje w niby-konkursach, na zasadach często zupełnie nieracjonalnych, prowadzi do konstruowania aparatu administracyjnego o takiej jakości i sprawności, jak to właśnie społeczeństwo ocenia. I nie zmieni tej jakości garstka w praktyce choćby i najwybitniejszych urzędników mianowanych, zajmujących wyższe stanowiska w wyniku wygrania doskonale zorganizowanych konkursów.

O ile rozmiary nieufności wobec wyższych urzędników spotykają się z określeniem mówiącym o trądzie toczącym wyższe struktury administracji, o tyle obszar niższych stanowisk określany jest mianem nowotworu rozrastającego się nieprzerwanie i praktycznie bez przeszkód.

Podczas ostatniej debaty sejmowej, poświeconej w całości problemowi korupcji w życiu publicznym, większość mówców wskazywała na katastrofalny stan państwa, a jako jedną z przyczyn powiązania nieformalne. Na wszystkich poziomach. Można się spierać co do intencji reprezentantów opozycji, kreślących wizje wręcz apokaliptyczne. Warto jednak zastanowić się nad często przewijającą się kwestią uwarunkowań prawnych. Zwłaszcza nadużywanie sformułowań dających urzędnikowi luz decyzyjny. Jako przykład wskazywano pozornie niewinne słowo „może". Urzędnik, który zgodnie z przepisami coś „może", staje się osobnikiem niebezpiecznym. Granica pomiędzy uznaniem administracyjnym - instytucją skądinąd pożyteczną — a dowolnością zachowań praktycznie nie istnieje. Urzędnik, któremu przepis prawa zezwala na dowolność postępowania, wykorzysta tę możliwość według swoiście pojmowanych reguł. Jeżeli na obywatela „może" nałożyć obowiązek, to zrobi to na pewno. Jeżeli „może" czegoś nie zrobić w interesie obywatela, zwłaszcza czegoś nie ujawnić, to na pewno tego nie zrobi i nie ujawni. Jeszcze gorzej, gdy przepisy czegoś w ogóle nie regulują. Pominięcie unormowań dotyczących terminów w procedurze postępowań przynosi czasem zaskakujące efekty. Przede wszystkim zaś brak konkretnych, precyzyjnych przepisów o możliwości kontroli całego postępowania, a zwłaszcza wyników konkursów, dopełnia obrazu całości. Obrazu wyjątkowo mglistego. Daje swobodę w gruncie rzeczy każdemu urzędnikowi, bo nietrudno sobie wyobrazić, jak wewnątrz wyglądają współzależności pozaformalne. Układy koleżeńskie, zasada „dziś ja tobie, jutro ty mnie", solidarność środowiskowa, długi wdzięczności i w końcu swoista piramida strachu, która skutecznie zapobiega ewentualnemu odruchowi przyzwoitości czy oporu.

W jednej z ostatnich publikacji prof. Wiktor Osiatyński diagnozuje obecne standardy zachowań, w tym i urzędniczych: "(...) Niebezpiecznie zatarta została bowiem granica między przestępstwem a świństwem lub brakiem elementarnej przyzwoitości. Zaczęło być tolerowane wszystko, czego się nie da udowodnić w sądzie jako przestępstwa.(...)". ^{[ 1 ]}

Sprzyjają tej tendencji rozmyte, niejasne często sprzeczne przepisy. Sprzyja jeszcze bardziej brak jakichkolwiek uregulowań. Trzeba pamiętać, że kilka tysięcy postępowań rocznie na wolne stanowiska w służbie cywilnej nie dotyczy wyłącznie prawników. Ale nawet i prawnik często nie jest w stanie zmierzyć się z urzędnikiem, występującym de facto z pozycji siły. Zwłaszcza gdy reakcje tego urzędnika, interpretacja przepisów i prezentowane stanowisko wprawiają w osłupienie. Z treści przeróżnych pism wyziera totalna ignorancja, niekompetencja, nie mówiąc już o arogancji i bucie. ^{[ 2 ]} We wspomnianej publikacji możemy również przeczytać: "(...) należy przełamywać — gdy trzeba, to na drodze sądowej - naturalny odruch każdego urzędnika do ukrywania wszystkiego, co możliwe(...)". W praktyce nie wygląda to tak prosto. Między innymi dlatego, że brak jasnych uregulowań pozwala długo blokować każdą próbę ustalenia prawdy.

Na początku br. Główny Urząd Geodezji i Kartografii ogłosił nabór na stanowisko specjalisty ds. zamówień publicznych. Pomijając cały łańcuch faktów wzbudzających szereg wątpliwości, zdumiewał przede wszystkim jeden. Otóż cały konkurs rozegrał się w przeciągu czterech dni. Zdarzenie wręcz niespotykane. Kilka miesięcy trwała wymiana pism nim sprawa trafiła do NSA. Skarga, w gruncie rzeczy jasna w swej wymowie — żądanie ujawnienia kwalifikacji zwycięzcy konkursu, została napisana w sposób celowo niefachowy. Chodziło o zbadanie sytuacji, w jakiej znajdzie się osoba nie zajmująca się prawem. Efekt był taki, że sąd przysłał skarżącemu całą stronę pytań i pouczeń, w których roiło się od prawniczych zwrotów, powoływanych przepisów, a także zawartych żądań sprecyzowania m.in. pojęć organu, trybu, itp. Sąd, podobnie jak wcześniej urząd, zupełnie nie pojmował o co chodzi. Wyjaśnienie wysłano, sprawa w toku.

Przykład z przeciwnego bieguna: Ministerstwo Zdrowia ogłosiło konkurs na obsadę stanowisk szefów dwóch, można rzec bliźniaczych wydziałów. W tym samym departamencie, w tym samym czasie. Jeden konkurs zakończony został w ciągu około miesiąca, natomiast drugi, z tajemniczych powodów, przeciągnięto o dalszy miesiąc, W końcu, po rozmowach kwalifikacyjnych z wybranymi kandydatami, komisja… nie wskazała żadnego zdolnego objąć to stanowisko. Zdarzenie równie niecodzienne, co w przypadku GUGiK. Dlaczego dwa niemal identyczne konkursy potraktowano tak różnie? Na jakiej podstawie w ogóle zaproszono tych kilka osób, skoro wszystkie, dziwnym trafem, wykazały totalną niewiedzę? I wreszcie rzecz w tym przypadku najważniejsza: jaki był w istocie przebieg rozmów kwalifikacyjnych, a przede wszystkim, jakimi kwalifikacjami legitymowali się członkowie komisji, stwierdzający brak wiedzy kandydatów? Protest złożony na ręce dyrektora generalnego pozostaje, jak dotąd, bez odpowiedzi.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Mobbing Korupcja. Granice odpowiedzialności

Send text to e-mail address..

Print-out version..    PDF    MS Word

Witold Filipowicz Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego, magister administracji, studium podyplomowe integracji europejskiej. Wieloletni pracownik administracji rządowej szczebla centralnego, w tym na stanowiskach kierowniczych, specjalista z zakresu zamówień publicznych i funkcjonowania administracji. Autor szeregu publikacji, m.in. w "Dziś", Komentarze", "Forum Akademickie", "Obywatel" oraz na wielu serwisach internetowych publicystyki niezależnej, autor raportu "Służba cywilna III RP: zapomniany obszar", prezentowanego i opublikowanego na stronach Fundacji Batorego w Programie Przeciw Korupcji.  Number of texts in service: 21  Show other texts of this author  Newest author's article: Przekrzywiona opaska Temidy