Utworzenie samodzielnych podmiotów władzy publicznej, nie podporządkowanych bezpośrednio rządowi, stwarza nowy model funkcjonowania państwa. Władze samorządowe uzyskały własne kompetencje, zagwarantowane Konstytucją RP.

Konstytucyjna decentralizacja to nie tylko przeniesienie praw i kompetencji, ale również odpowiedzialności. Reprezentowanie interesów społeczności lokalnych oznacza, że władze lokalne są odpowiedzialne za swe poczynania. ^{[ 1 ]} Sprawowanie władzy, a więc wykonywanie powierzonej samorządom lokalnym działalności prawotwórczej i wykonawczej, to przede wszystkim odpowiedzialność za osiągnięte rezultaty.

Konstytucjonalizacja praw i wolności jednostki oraz jej obowiązków oznacza nie tylko ich „uprawomocnienie", ale podniosła owe prawa, wolności i obowiązki do rangi norm konstytucyjnych. Teoretycy demokratycznego państwa prawa stawiają twórcom Konstytucji postulat konstruowania norm w sposób szczegółowy, jasny i precyzyjny, wykluczający możliwość rozbieżnych interpretacji oraz wprowadzenia do przepisów Konstytucji rozbudowanych gwarancji formalnych, stanowiących wiążące wytyczne dla regulacji szczegółowych. Skorelowane ze sobą prawa i wolności oraz obowiązki zawarte w Konstytucji tworzą katalog wartości, jakie prawo i władza państwowa ma chronić, odzwierciedlając tym samym cele demokratycznego państwa prawnego. Wytyczone w ten sposób cele określają wzajemny stosunek na linii państwo - samorząd lokalny — obywatel. Wykazują, że każdy z nich (państwo, samorząd lokalny i obywatel) ma nie tylko swoje prawa i wolności, gwarantujące mu swobodny rozwój i uczestnictwo w życiu publicznym, ale że ciążą na nim także obowiązki, od których wypełnienia zależy byt i rozwój samorządu lokalnego.

Ostatnie wyroki Trybunału Konstytucyjnego jaskrawo dowodzą, że parlament nie wywiązuje się ze swego konstytucyjnego zadania dostarczania przyzwoitej legislacji. Złe ustawy i nieuzasadnione działania administracji rządowej, szkodzą rozwojowi, podważają zaufanie do państwa i przynoszą wymierne szkody zarówno finansowe, jak i społeczne. Samorządy stanowią potężne organizacje, zarządzające wielkim majątkiem i szerokim spektrum spraw publicznych. Stanowią tym samym istotny pomost pomiędzy obywatelami a aparatem państwowym. Pomimo swej doniosłej roli, nie wytworzyły dotąd siły politycznego oddziaływania, odpowiedniej do ich roli i znaczenia w państwie. Politycy szczebla centralnego i ustawodawca często lekceważą władze lokalne, podejmując decyzje ich dotyczące, ignorując opinie i uwagi społeczności lokalnych. W Parlamencie nie wytworzyło się również żadne lobby samorządowe, które wywierałoby presję na rzecz decentralizacji i rozwoju samorządności. Z przykrością odnotowuje się stopniowe zamieranie działań Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, która nie jest w stanie uzyskać korzystnych dla samorządów lokalnych rozwiązań. ^{[ 2 ]}

Według opinii prof. J. Bocia, rozumienie ingerencji jednostki jako jej działalności prawotwórczej i wykonawczej rodzi potrzebę ustalenia znaczenia występujących w tym przypadku przesłanek wobec każdej z tych dziedzin, w której możliwości materialne państwa mają niejednakowe znaczenie. W bezpośredniej działalności wykonawczej możliwości materialne występują w kontekście uwarunkowania realnego, tzn. ich brak decyduje o niemożności czy też nieskuteczności działania pozytywnego. W dziedzinach aktywności praktycznej administracji, w których ustalenie i realizacja uprawnienia czy obowiązku są pewne, siła uwarunkowań materialnych odnosi się wyłącznie do działań prawotwórczych organów administracyjnych. Jeśli jednak przedmiot, rozmiary i stopień pewności ingerencji ustalone są poza administracją, niknie bezpośrednie znaczenie materialnych możliwości państwa wobec ingerencji samej administracji.

Materialne możliwości państwa jako przesłanka ingerencji — mają dwa kierunki oddziaływania. W pierwszym z nich kurczenie się tych możliwości czy określony system priorytetów, doprowadzają do rozszerzenia ingerencji, bądź przez obejmowanie nowych dziedzin dyspozycją organów administracyjnych, lub intensyfikację ingerencji w poszczególnych dziedzinach regulacji prawnej i jej praktycznej realizacji. W drugim kierunku warunkuje, bądź obejmuje ingerencją nowe obszary, czy sposoby zaspokajania potrzeb społecznych.

Ponieważ dobro jednostki jest podstawowym celem działania administracji, prof. Boć narzędziem kształtowania sytuacji tej jednostki określa interes społeczny, tj. interes dający się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów, traktowanych jako wspólny podmiot. Granice tego kształtowania muszą być jednak wyraźnie wytyczone, zarówno w odniesieniu do działalności prawotwórczej, jak i wykonawczej. ^{[ 3 ]}

Zarówno działalność prawotwórczą, jak i wykonawczą administracji lokalnej można by uznać za efekt „kompromisu" pomiędzy granicą, do jakiej jest ona potrzebna, a granicą do jakiej jest możliwa. Są to dwa, zwykle kontrowersyjne wymogi, których „godzenie" przejawia się w treści stanowionego i obowiązującego prawa oraz w treści procesu wykonywania tego prawa. Nie zawsze bowiem praktyczne działanie administracji mieści się w ramach prawa i nie zawsze jest z nim zgodne. Nie mówiąc już o tym, że dopiero częstotliwość działań prawotwórczych i wykonawczych administracji lokalnej decyduje o praktycznym znaczeniu zasięgu, a także i treści ingerencji. ^{[ 4 ]}

O ile bowiem procedury ustawodawcze na szczeblu państwowym poddane są określonym formalnym rygorom, o tyle procedury stanowienia prawa przez organy administracji publicznej nader skromnie określają uwarunkowania tego procesu. Stanowienie prawa i jego wykonywanie jest działalnością powołanych do tego organów, polegającą na zastosowaniu konkretnej normy prawnej w odniesieniu do konkretnego przypadku, który zgodnie z kompetencją tego organu stał się przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

Pojęcie przestrzegania prawa różni się względem pojęcia stosowania prawa - odnoszonym głównie do zachowań indywidualnych i zbiorowych. Przestrzeganie prawa dotyczy również tych przejawów aktywności administracji lokalnej, które nie mieszczą się w ramach tworzenia i stosowania prawa. ^{[ 5 ]}

Gminy zostały utworzone m.in. dla obsługi mieszkańców i wspierania rozwoju gospodarczego na swoim obszarze. Dlatego przekazano im część majątku narodowego (nieruchomości i przedsiębiorstwa lokalne) należące dotąd do państwa. Jednocześnie wyposażono gminy w szereg narzędzi formalno-prawnych i uprawnień prawotwórczo-wykonawczych, umożliwiających wspieranie działalności decydującej o rozwoju gmin, co nie oznacza, że mieszkańcy określonej wspólnoty mogą przyczyniać się w takim samym stopniu kształtująco do rozwiązań normatywnych centralnych władz i organów państwa oraz organów stanowiących innych samorządów, jak mogą to czynić w odniesieniu do rozwiązań „własnego" prawa lokalnego. Ustanowiony Konstytucją porządek prawny opiera się bowiem na zasadzie decentralizacji władzy publicznej, a nie autonomii terytorialnej. Oznacza to, że w zakresie stanowienia prawa lokalnego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego spełniają rolę uzupełniającą, wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Tym samym, zatem sami mieszkańcy wspólnoty lokalnej nie mogą wkraczać w proces legislacyjny w państwie w taki sposób, jak to czynią w zakresie stanowienia „własnego" prawa lokalnego. ^{[ 6 ]}

Samorząd nie istnieje sam dla siebie. Z jednej strony ma służyć lepszej realizacji praw jednostek, z drugiej strony samorząd stanowi istotną część władzy publicznej, a zatem podlega ograniczeniom wynikającym z zasady jednolitości Rzeczypospolitej; ograniczenia te w szczególności znajdują wyraz w podległości prawa miejscowego ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). ^{[ 7 ]}

Zasada podziału władz należy do kanonu współczesnych ustrojów demokratycznych. W zakresie istotnym dla działania administracji publicznej zasadniczym jej elementem pozostaje oddzielenie funkcji stanowienia prawa od jego stosowania. Chodzi o zespół sytuacji, gdzie normy prawne zostały sformułowane przez organy prawodawcze w sposób na tyle ogólny, że ich wdrożenie wymaga dalszej konkretyzacji w aktach prawnych. Powstaje wówczas potrzeba opracowania i wydania aktów o charakterze wykonawczym, wyznaczającym reguły oraz wzory postępowania, które stają się prawnie wiążące dla adresatów tychże norm i reguł, np. odesłanie w ustawie do rozporządzenia.

Tak, jak nie ma dwóch takich samych państw, o jednakowo ukształtowanej strukturze samorządu terytorialnego — tak też nie można mówić o stałych i niezmiennych podstawach, zasadach i normach, na jakich samorząd ten się opiera. ^{[ 8 ]} Prawo, jako zjawisko nieustannie ewoluujące sprawia, że zasady, poglądy, czy instytucje, mające wpływ na działalność samorządu lokalnego, związane bezpośrednio z prawem, zmieniają swoje pierwotne konotacje. Zmiany w życiu społecznym pociągają za sobą nie tylko zmiany samych przepisów prawnych, ale i zmiany w ich wykładni. Konkretny system prawny przeobraża się nie tylko na skutek przekształceń w prawodawstwie, lecz także w rezultacie zmian w interpretacji przepisów prawnych.

Zwykle swoistość norm prawnych jest postrzegana poprawnie na gruncie teorii prawa, najczęściej przy okazji ogólnych rozważań nad normami dotyczącymi zmian w systemie prawa (rules of change) ^{[ 9 ]}.

Mówiąc o zasadach systemu prawa zazwyczaj wyróżniane są dwa ich rodzaje. Pierwszą grupę tworzą zasady nie związane z postanowieniami przepisów prawa obowiązującego. Są to pewnego rodzaju pozaprawne postulaty, którym nadawana jest postać wypowiedzi powinnościowych, a przepisy prawa mają być stosowane właśnie z zgodzie z zawartymi w nich wytycznymi. Powinno się je ujmować nie jako lex, ale jako ethos. Wiążą się one z pozaprawnymi systemami normatywnymi, tworząc aksjologiczny wyznacznik dla procesów stanowienia, interpretacji i stosowania przepisów prawa.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Dobre, bo martwe Kargul na urzędzie

Send text to e-mail address..

Print-out version..    PDF    MS Word