Według prof. L. Morawskiego w sytuacji potencjalnego konfliktu regulacji prawnych z regułami racjonalności i zasadami współżycia społecznego, nie sposób posługiwać się „trickami wykładni funkcjonalnej" i „zasłoną nieprawdopodobnych luzów decyzyjnych", pozwalających bez trudu uzasadnić prawie każdą decyzję jako zgodną z prawem. Postulował on, aby w wypadku, gdy reguły prawa w rażący sposób naruszają zasady słuszności lub przeczą elementarnym regułom racjonalności i moralności, konflikt pomiędzy prawem a tymi regułami prawa rozstrzygnąć na rzecz tych reguł.

Podsumowując powyższe, łatwo zauważyć, że pomiędzy normami prawnymi, a normami moralnymi może zaistnieć zgodność, rozbieżność, sprzeczność, a także rozgraniczenie sfer ich oddziaływania. Właściwe rozumienie owych stosunków może mieć miejsce wówczas, gdy podda się analizie relacje zachodzące pomiędzy konkretnym systemem pozaprawnych norm moralnych, a konkretnym systemem prawnym.

"Dura lex, sed lex", - surowe prawo, ale przecież prawo — ekscytują się obrońcy prawa. Zdaniem red. Marka Ostrowskiego największe bzdury można robić legalnie, aby tylko trzymać się litery prawa. Jednakże za absurdy i bezduszność, za pozbawienie jakiegokolwiek odesłania do moralności, nie odpowiada samo prawo, lecz przypadek, w którym prawo zmaga się z rozsądkiem, poczuciem sprawiedliwości, moralnością, dobrem społecznym — i zwycięża. Najbardziej spektakularnym przykładem tego rodzaju praktyk może być kwestia utraty mandatów wójtów, którzy oświadczeń majątkowych swych współmałżonków nie złożyli w terminie. Nie dochowali terminu, bo nieprecyzyjny był przepis ustawy; nie było więc jasne, czy za „dzień wyboru" należy uznać dzień faktycznie przeprowadzonych wyborów, czy dopiero dzień ogłoszenia wyników przez Komisarza Wyborczego. Skutek - utrata mandatu, a w konsekwencji nowe wybory na terenie kilku tysięcy gmin, kosztujące budżet państwa miliony złotych. Prof.. M. Kulesza wyjaśnia, że w omawianej sprawie wcale nie ma żadnych oczywistości. Wprost przeciwnie: utrzymuje się niejasność prawa. Przy niejasności samego prawa trudno wzywać do bezwzględnego jemu posłuszeństwa. Trzeba raczej przejść do rozwiązania sytuacji ponad sporem prawnym ^{[ 21 ]}, co w praktyce uczynił Trybunał Konstytucyjny, dając jednoznaczną wykładnię spornej w ustawie kwestii.

Normy prawne — w zakresie obowiązywania prawa administracyjnego — są zawsze związane z organami administracji publicznej i wyznaczają bezpośrednio sytuację prawną podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie administracji publicznej. Normy te mają charakter ogólny i abstrakcyjny, zasadniczo są normami bezwzględnie obowiązującymi, wymagającymi autorytatywnej konkretyzacji w drodze aktu władczego, najczęściej decyzji administracyjnej. ^{[ 22 ]}

Konstytucyjne i ustawowe upoważnienie wyodrębnionych ustrojowo i samodzielnych podmiotów prawa publicznego do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa jest przejawem realizacji nie tylko zasady decentralizacji władzy publicznej, ale również zasady subsydiarności, o których szerzej była mowa w rozdziale poprzednim. Zastosowana przez polskiego ustawodawcę decentralizacja prawotwórczej funkcji państwa w zakresie stanowienia norm generalno - abstrakcyjnych, miała na celu przede wszystkim zapewnienie jednostkom samorządu lokalnego realnego i szerokiego uczestnictwa w sprawowaniu władzy publicznej, a jednocześnie dostosowanie treści szczegółowych rozwiązań ustawowych do specyfiki lokalnych warunków, w jakich przepis ten będzie przestrzegany, czy wykonywany. W ten sposób, stanowiąca warunek konieczny ustrojowej zasady decentralizacji władztwa państwowego, tzw. samodzielność kompetencyjna JST objęła uprawnienie tych jednostek do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. Należy jednak zauważyć, że kompetencje prawotwórcze do stanowienia aktów prawa miejscowego mają zasadniczo charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, co istotnie ogranicza zakres i stopień samodzielności samorządu terytorialnego na płaszczyźnie treści stanowionych norm. ^{[ 23 ]}

Zazwyczaj normy prawne mają postać norm ujętych wprost w obowiązujących przepisach prawa lub ich logicznych konsekwencji. Niektóre z nich (np. zasada zaufania) zaliczane są do tzw. klauzul generalnych. Oznacza to, że poszczególne składniki ich treści rekonstruujemy na tle konkretnego stanu faktycznego, przy okazji rozstrzygania budzącej wątpliwości kwestii prawnej. Normy prawne cechuje tym samym różny stopień abstrakcyjności i złożoności. ^{[ 24 ]}

Istotna rola klauzul generalnych w systemie zasad prawa (norm prawnych) polega na tym, że spełniają one role tzw. „systemu bezpieczeństwa". Wyrazem klauzul generalnych są przede wszystkim zasady ogólne Konstytucji. Już z samego art. 2 Konstytucji stanowiącego, że Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawa wynika, że normy prawne nie mogą być absurdalne ani prowadzić do niekorzystnych skutków. Z art. 31 Konstytucji RP wywodzi się zasada proporcjonalności, w myśl której ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy „gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej". Przepisy te zawierają wiele określeń „nieostrych". Ta właśnie — celowa ogólnikowość, odnosząca się do pewnego rodzaju uznaniowości, do powszechnie akceptowanych norm moralnych, w konkretnie rozpatrywanym przypadku — jest swoistym ratunkiem przed nonsensownymi i absurdalnymi rozstrzygnięciami. ^{[ 25 ]}

Według prof. W. Dawidowicza, każda norma prawa administracyjnego jest związana funkcjonalnie (w sensie kontroli jej przestrzegania lub w sensie jej stosowania) z organami administracji rządowej. Każda tego rodzaju norma odnosi się ponadto do tego samego rodzaju adresatów, mianowicie wyznacza (bezpośrednio lub pośrednio) sytuację prawną podmiotów niepodporządkowanych prawnie organom administracji państwowej w danej sprawie.

Najczęściej realizacja norm prawa administracyjnego polega na tym, że w granicach i na podstawie obowiązującego prawa organ administracji publicznej, w razie zaistnienia określonych prawem okoliczności, z którymi prawo wiąże obowiązek jego określonego działania, podejmuje to działanie i kieruje je do określonego podmiotu prawnego, wyznaczając mu nowe bądź modyfikując dotychczasowe uprawnienia i obowiązki. ^{[ 26 ]}

Skoro do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591), to rozstrzyganie w tych sprawach musi następować w różnych formach działania, w tym również poprzez stanowienie norm prawnych. Wyrazem tego rodzaju działalności może być np. uchwalenie kodeksu etyki dla radnych. Kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych. Jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym, wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej, a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych.

NSA rozpoznał sprawę Gminy B., która zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie przyjęcia kodeksu etyki radnego Rady Miasta B. W skardze do Sądu gmina podniosła, że z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do rady należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które należą do właściwości rady, a tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi nadmierną ingerencję w samodzielność gminy w kwestii określenia ustroju wewnętrznego. Przedmiotowa uchwała stanowi zbiór norm moralnych, określających postępowanie radnych, zebranych w formie kodeksu. Celem uchwały było zidentyfikowanie i zebranie standardów postępowania, których radni powinni przestrzegać. Zasady tam zawarte znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa, stanowią ich uzupełnienie i wzmocnienie. ^{[ 27 ]}

Tak więc samorząd musi być wyposażony we właściwe uprawnienia prawotwórcze. W działalności prawotwórczej istnieje, bowiem konieczność uwzględniania swoistych warunków terenowych i lokalnych. Uwzględnianie tych warunków przez organy centralne nie jest możliwe, bądź bardzo trudne. Terenowe przepisy prawne, znając specyfikę konkretnego otoczenia, mogą te warunki uwzględnić. Nie jest możliwe i niecelowe regulowanie wszelkich zagadnień i materii, nadających się do regulacji prawnej przez organy centralne. Zagadnienia te, ze względu na swoją wagę, powinny być regulowane na poziomie terenowych przepisów prawnych.

Zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie stanowienia prawa na szczeblu lokalnym, mogą niejednokrotnie okazać się dla społeczności lokalnych bardzo niekorzystne. W przypadku prawa gmin do swobodnego ustalania podatków - stanowienie lokalnego prawa w zakresie obciążeń finansowych członków wspólnoty — jest w praktyce dość nierealna. Gminy mają bowiem ustawowo ustalone jedynie wysokości maksymalnych stawek podatków i teoretycznie mogą ustanawiać je dowolnie nisko. Jednakże jest jedno zasadnicze zastrzeżenie, skutecznie zniechęcające gminy do takich działań — bowiem wysokość subwencji przyznawanej gminie przez Ministerstwo Finansów liczona jest nie od faktycznych dochodów, ale dochodów możliwych do osiągnięcia przy ustanowieniu maksymalnie wysokich podatków. Zmniejszenie ich powoduje więc podwójna utratę dochodów: mniejsze wpływy do budżetu oraz mniejsza subwencja — bo dochody liczone są jako teoretycznie wyższe.

Jednym z podstawowych problemów samorządu lokalnego w Polsce jest uporządkowanie relacji pomiędzy organem prawotwórczym (radą gminy), a wykonawczym (wójtem). Zasadnicze ograniczenie kompetencji organu uchwałodawczego gminy wraz z praktycznie całkowitym uniezależnieniem od niego organu wykonawczego może doprowadzić do braku równowagi w ustroju gminy, dlatego konieczne jest nowe określenie statusu i wzajemnych powiązań tych dwóch władz gminnych, prowadzących w efekcie końcowym do wzajemnej współpracy tych dwóch organów gminnych. Wprowadzenie jednoosobowego organu wykonawczego gminy, pochodzącego z wyborów powszechnych i praktycznie niezależnego od rady było podsumowaniem i ukoronowaniem pewnej ewolucji ustroju i wprowadzanych zmian. Twórcy reformy samorządowej zakładali teoretycznie współdziałanie tych organów, wzajemne równoważenie się władzy uchwałodawczej i wykonawczej w gminie. Tymczasem, w gminach, w których wójt reprezentuje inna opcję polityczną, niż większość rady, zasadą współistnienia obu organów w tych gminach stał się konflikt. Rola przewodniczących zaczęła być stopniowo ograniczana jedynie do przewodniczenia posiedzeniom. Wójt stał się pełnym reprezentantem władzy w gminie. W Opinii prof. J. Regulskiego, taka ewolucja była zrozumiała i naturalna. Jej ukoronowaniem było wprowadzenie w 2002 roku bezpośrednich wyborów wójtów. Zmianę tę — tak oczywistą — wprowadzono jednak w sposób całkowicie nieprzemyślany, zastępując słowo „zarząd", słowem „wójt". Wzmacniając władzę wykonawczą w gminie, uczyniono zarazem z wójtów osoby wyposażone w pełnię władzy, ale wyłączone spod jakiejkolwiek kontroli. Wójt może dysponować mieniem, zatrudniać ludzi w administracji, podejmować decyzje administracyjne według własnego uznania, może wreszcie całkowicie ignorować radę, której uchwały — nie maja znaczenia. ^{[ 28 ]} W efekcie powstaje kuriozalna sytuacja, wypracowanie modelu koabitacji nie zawsze jest możliwe, bądź realne, a funkcjonowanie w konflikcie dysfunkcjonuje działanie samorządu, zamiast mu służyć.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Dobre, bo martwe Kargul na urzędzie

Send text to e-mail address..

Print-out version..    PDF    MS Word