Celem stworzenia niezbędnego dystansu pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi w gminach było wprowadzenie we wrześniu 1995r. nowelizacji ustawy samorządowej wprowadzającej przypisy wykluczające łącznie mandatu radnego z piastowaniem stanowisk administracyjnych w ramach gminy. Wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radego z zatrudnieniem w ramach systemu organizacyjnego gminy pozostaje w racjonalnym związku z interesem publicznym i ma charakter współmierny do rangi jego interesu. Wprawdzie do ustroju organów samorządu terytorialnego nie ma zastosowania zasada podziału władz, to jednak w żadnym razie nie zakazuje ona przyjmowania przez ustawodawcę zwykłego rozwiązań, mających na celu zachowanie dystansu personalnego między organami stanowiącymi, a aparatem wykonawczym. ^{[ 29 ]}

Aby zwiększyć skuteczność działania samorządu lokalnego i zarazem usprawnić działanie administracji rządowej, potrzebny jest — zdaniem prof. M. Kuleszy — jasny podział odpowiedzialności i uprawnień prawotwórczo-wykonawczych na linii rząd — samorząd. Rząd powinien zająć się sprawami o charakterze ogólnopaństwowym, a samorząd — sprawami lokalnymi i regionalnymi. Dziś na przeszkodzie temu stoi przede wszystkim brak standardów usług publicznych, bez czego całe zarządzanie administracją publiczną jest zwyczajnie stałą improwizacją. Bez standardów nie wiadomo, ilu np. w powiecie trzeba policjantów, czy wystarczająca jest liczba nauczycieli w danej gminie, czy powiecie, czy ZNP nie chroni zbyt wielu miejsc pracy w stosunku do potrzeb edukacyjnych. Póki nie ma standardów, finansowanie usług i służb publicznych jest zawsze powiązane z klientyzmem administracyjnym i politycznym, a podział odpowiedzialności i kryterium zgodności z normami prawnymi okazuje się fikcją. Jest to także — zdaniem prof. Kuleszy, główny czynnik, powodujący recentralizację i ciągły bałagan w zarządzaniu. ^{[ 30 ]}

Należy od razu z naciskiem zwrócić też uwagę na uboczny i negatywny efekt traktowania administracji lokalnej jedynie jako „urządzenia do stosowania prawa". Być może ten tok myślenia stanowi rezultat nazbyt formalistycznego rozumienia zasady państwa prawnego. „Stosowanie prawa" oznacza dziś często zaledwie konkretyzację ustawy, czy to w drodze stanowienia przepisów administracyjnych, czy poprzez wydawanie aktów indywidualnych (decyzji administracyjnych) i podejmowania innych władczych czynności administracyjnych.

Tymczasem — również od strony prawnej — rola dzisiejszej administracji lokalnej polega nie tylko na „wykonawczym" stosowaniu prawa, lecz także na samodzielnym, twórczym działaniu w ramach prawa i na jego podstawie, co w praktyce oznacza możliwość korzystania z uprawnień prawotwórczych organów administracji lokalnej wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. ^{[ 31 ]}

*

Zasadniczą kwestią staje się więc odróżnienie „zwykłych" norm prawnych od norm, którym przyznany zostaje status zasady prawa. Odróżnienia tego można dokonać w oparciu o następujące kryteria:

1. Badamy miejsce normy prawnej w hierarchii aktów normatywnych (są one głownie sformułowane w Konstytucji, ustawach, przepisach ogólnych).

2. Oceniamy normę, jako pełniącą zasadniczą rolę w danym systemie prawa (jego gałęzi lub instytucji).

3. Uwzględniamy funkcję normy w procesach wykładni i stosowania prawa pamiętając, że zasady prawa to szczególny rodzaj norm prawnych, nadrzędny hierarchicznie i treściowo wobec pozostałych norm (pozaprawnych), niebędących zasadami. Wynika stąd powinność, aby normy prawa interpretować zgodnie z zasadami prawa. ^{[ 32 ]}

Uznając pewne normy za zasady posługujemy się zawsze ocenami, gdyż sam wybór właściwych kryteriów już pociąga za sobą konieczność oceny. ^{[ 33 ]}

M. Matczak widzi potrzebę pojęciowego odróżnienia przepisu prawnego od normy prawnej. Istotą tego odróżnienia jest fakt, że przepisy prawne muszą zostać przełożone na wypowiedzi mające postać norm, aby nadawały się do kierowania postępowaniem podmiotów prawa lub mogły kreować nowe sposoby takiego zachowania. Pojawiający się niejednokrotnie fakt niezupełności wypowiedzi prawodawcy w procesie stanowienia przepisów prawnych może mieć charakter przestrzenny, kiedy odkodowanie normy prawnej wymaga użycia od kilku do kilkudziesięciu przepisów i to zamieszczonych w różnych aktach prawnych, lub charakter czasowy, co wynika z diachroniczności stanowienia przepisów prawnych. ^{[ 34 ]}

W przypadku spraw trudnych, gdzie prosta subsumpcja stanu faktycznego pod daną normę okazuje się niewystarczająca, sądy i orzecznictwo odwołują się do m.in. pozaprawnych zasad moralnych, jak np. zasad słuszności, współżycia społecznego, godności człowieka, etc. ^{[ 35 ]}

Sąd Najwyższy, rozpatrując zagadnienie prawne dotyczące kwestii, czy wynikający z art. 100 § 2 pkt.6 Kodeksu pracy obowiązek przestrzegania przez pracownika zasad współżycia społecznego jest równoznaczny z nakazem równego traktowania, a tym samym czy naruszenie zakazu równego traktowania poprzez dyskryminację stanowi automatycznie nieprzestrzeganie zasad współżycia społecznego, w wyroku z dnia 11.04.2006r., Nr I PK 169/05 stwierdził np., że dyskryminacja jest nieuchronnie związana z naruszeniem godności człowieka, której poszanowanie jest nakazem nie tylko prawnym (art. 30 Konstytucji RP; art. 11.3 Kodeksu Pracy), ale również moralnym. Zakaz dyskryminacji i nakaz równego traktowania (w przypadku stosunku pracy), jest nie tylko normą prawną, wynikającą przepisów KP, ale także norma moralną. Dlatego zarzucenie komuś, że dopuszcza się dyskryminacji pracowników w stosunkach pracy, może być traktowane jednocześnie jako zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego, kształtowanych m.in. właśnie przez normy moralne. ^{[ 36 ]}

Katalog wartości, które mają stanowić idee przewodnie w procesie tworzenia i stosowania prawa nie ma charakteru niewzruszalnego. Dzięki demokratycznemu trybowi tworzenia prawa stawała się możliwa wymiana starych wartości na nowe. Tradycyjny katalog uzupełniono m.in. prawami społecznymi, zapewniającymi np. prawo do pracy i obrony interesów pracowniczych. Gwarancje formalne praw i wolności obywatelskich uznawano za niewystarczające i szukano ich materialnego zabezpieczenia. ^{[ 37 ]}

W opinii prof. J. Bocia, podstawowe relacje między opartą na prawie ingerencją administracji związanej z jej działalnością prawotwórczą i wykonawczą, a normami moralnymi wyraża się w następujących układach:

a) norma moralna jest obojętna dla treści normy prawnej, przy czym, obojętność ta wyrażona bądź przez milczenie, bądź przez gwarancję swobody postępowania regulowanego normą moralną,

b) norma moralna staje się dodatkowym kryterium postępowania regulowanego prawnie, co znajduje odzwierciedlenie w normie prawnej,

c) norma moralna przekształca się w normę prawną. Tok przekształcenia się początków prawa, zaś normy moralne były wcześniejsze tylko dlatego, że prawo było późniejsze, tak, jak późniejsza wobec grupy społecznej była organizacja państwa. Życie w grupie wymagało reguł porządkujących, z których część przekształciła się w prawo, a cześć pozostawała poza prawem. Proces ten do dziś nie jest zakończony, a jego szczegółowe etapy ewolucji są bardzo skomplikowane i długotrwałe. ^{[ 38 ]}

Normy moralne mają jednak zawsze charakter uzupełniający w stosunku do norm prawnych. W państwie prawa istnieje wyraźna dominacja norm prawnych nad pozaprawnymi i nie można dawać przewagi normom pozaprawnym nad prawnymi. Ważne jest przy tym, aby normy pozaprawne były w istocie swej realizowane, bowiem od sposobu ich stosowania zależy budowanie społecznego zaufania do administracji. Pomijanie pozaprawnych norm moralnych spowoduje utratę zaufania społecznego, a przede wszystkim zrodzi wątpliwości, co do przestrzegania wartości państwa prawa. Gdy sposób działania administracji — zarówno prawotwórczy, jak i wykonawczy — jest zgodny z wartościami społeczeństwa demokratycznego, wówczas — pomimo nieuniknionych błędów i nieprawidłowości w działaniu — pozostanie zaufanie, że dobro społeczne i interes jednostki są zawsze celem, nigdy środkiem do realizacji celów partykularnych, czy globalnych. Normy pozaprawne mogą jedynie wspierać i uzupełniać normy prawne, lub też mogą je korygować, co zapobiega sytuacji powstania konfliktu pomiędzy obydwoma normami. Prawodawca odsyła do norm pozaprawnych w sytuacji, w której brak jest bezpośredniej regulacji prawnej określonej sytuacji. Prowadzi to do rozszerzenia sfery nieobojętnej prawnie, poza zakres uregulowany wprost i bezpośrednio w przepisach prawnych. Zgodność wskazań formułowanych przez normy prawne i normy moralne ma dużą doniosłość społeczną. Normy prawne zgodne z moralnością są bowiem przestrzegane zarówno ze względu na autorytet prawodawcy, jak i ze względu na wyrzuty sumienia, związane z ich przekroczeniem. Realizowanie takich norm jest konieczne w celu zaprowadzenia niezbędnego porządku prawnego (np. normy nakazujące rozliczanie z tytułu uzyskanych dochodów), ale zarazem przestrzeganie ich jest również obowiązkiem moralnym, gdyż zachowanie porządku w tej dziedzinie leży w interesie społeczeństwa (np. ogranicza zjawisko korupcji).

Jakkolwiek postrzegać się będzie działalność prawotwórczą i wykonawczą jednostek samorządu lokalnego, jakkolwiek pozaprawne normy moralne będą na tę działalność wpływały, z przytoczonych w tym rozdziale przykładów niezbicie wynika, że wpływ tych norm jest dość powszechny, a rzeczą oczywistą jest, iż warunkiem podstawowym utrwalenia się i zakorzenienia instytucji i procedur samorządowych jest względna autonomia samorządowych jednostek lokalnych, względem administracji centralnej. Autonomia ta stanowi zarówno warunek samorządności i właściwego, praktycznego jej rozwoju, jak i zasadniczy jej cel. Warunkiem skuteczności tych zabiegów — a równocześnie drugim warunkiem prawdziwej samorządności jest możliwie szeroka partycypacja i mobilizacja członków społeczności lokalnej, zainteresowanych tym, aby ważne dla nich sprawy były rozstrzygane i załatwiane przez lokalne instytucje i instancje. Bez rzeczywistej współpracy i partycypacji społecznej nie może być mowy o autentycznej samorządności. Jestem głęboko przekonana, że wiele sporów o kształt instytucjonalny zarówno całego państwa jak i jednostek samorządu lokalnego i jego instytucji można by rozwiązać nie poprzez zmianę formalną tekstu prawa, ale poprzez respektowanie kanonu dobrej wiary, dobrych obyczajów, a w szczególności pozaprawnych norm moralnych w stosowaniu i tworzeniu prawa.

Po przeczytaniu tego tekstu, czytelnicy często wybierają też: Dobre, bo martwe Kargul na urzędzie

Comment on this article..

Send text to e-mail address..

Print-out version..    PDF    MS Word