Między mecenatem a współpracą

Problematyka finansowego wspierania przez państwo związków wyznaniowych we współczesnej Polsce wzbudza od dawna zainteresowanie opinii publicznej, zarazem szereg konkretnych przejawów tego procederu wywołuje społeczne kontrowersje. ^{[ 1 ]} Brak jest wiarygodnych, kompleksowych danych na temat wielkości pomocy publicznej dla kościołów. To prowadzi niejednokrotnie do upowszechnienia informacji nieudokumentowanych, niemożliwych do weryfikacji. ^{[ 2 ]} Można jednak zaryzykować przypuszczenie, że istnieje sprzeczność między realiami systemu finansowania wyznań a aspiracjami znaczącej części opinii publicznej. Postawy negatywne w stosunku do Kościoła w istotnej mierze mają podłoże ekonomiczne. ^{[ 3 ]}

Konstytucja RP z 2.4.1997 r. nie zawiera szczegółowych postanowień dotyczących wsparcia finansowego państwa dla wspólnot religijnych. Ogólne normy w tym zakresie wynikają przede wszystkim z art. 25 ust. 1-3 ustawy zasadniczej. Naczelną dyrektywą jest wyrażona w art. 25 ust. 3 zasada wzajemnej niezależności państwa i związków wyznaniowych w swoich dziedzinach, która implikuje niezależność systemów finansowania tych podmiotów. Związki wyznaniowe nie mogą być zatem w sferze finansowej uzależnione od państwa, w szczególności w następstwie pokrywania z dotacji państwowych kosztów funkcji religijnych. Dla państwa analizowana zasada oznacza zwłaszcza zakaz ustanawiania szczególnych form obciążeń fiskalnych dla wyznań oraz duchowieństwa, np. mających charakter kontrybucji. Nakładanie ciężarów publicznych na wymienione podmioty musi się odbywać tylko na podstawie ustaw obowiązujących wszystkich, tzn. takich ustaw, które dla wspólnot religijnych oraz duchownych mają to samo znaczenie, co dla każdego. Jeżeli ustawa dotyczy kościoła nie jak każdego, ale dotkliwiej ze względu na fakt bycia kościołem bądź pojmowania się jako taki, to w szczególności wtedy, gdy ogranicza ona jego misję duchowo-religijną — ma charakter dyskryminacyjny i jest sprzeczna z analizowaną zasadą ustrojową. Powinna być zatem wyeliminowana z systemu prawnego.

W przypadku relacji między państwem a Kościołem katolickim zasada wzajemnej niezależności została powtórzona w art. 1 Konkordatu z 28.7.1993 r. Traktat, w przeciwieństwie do konkordatu polskiego z 1925 r., nie reguluje kompleksowo kwestii pomocy finansowej państwa dla wyznania większościowego. Zawiera natomiast normy szczegółowe wprost dotyczące finansowania niektórych kościelnych szkół wyższych (art. 15 ust.3) oraz wsparcia materialnego w celu konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów sakralnych i obiektów towarzyszących a także dzieł sztuki stanowiących dziedzictwo kultury (art. 22 ust. 4). Należy je traktować jako wyjątki od zasady niezależności państwa i Kościoła w dziedzinie finansowania.

Ogólną dyrektywę, że państwo i państwowe jednostki organizacyjne nie dotują oraz nie subwencjonują kościołów i innych związków wyznaniowych sformułowano w art. 10 ust. 2 ustawy z 17.5.1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Wyjątki od tej zasady regulują ustawy lub przepisy wydane na ich podstawie. Wspomniana dyrektywa została wyrażona w kontekście deklaracji, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem świeckim, neutralnym w sprawach religii i przekonań.

Model normatywny pomocy finansowej państwa dla wyznań determinuje ponadto wyrażona w art. 25 ust. 2 Konstytucji zasadą bezstronności władz publicznych, czyli ich neutralności, w sprawach przekonań religijnych światopoglądowych i filozoficznych. Instrumenty finansowe w związku z tym nie mogą być wykorzystywane przez władze państwowe, samorządowe, a także podmioty prywatne wykonujące władztwo publiczne do promocji albo zwalczania prądów religijno-światopoglądowych występujących w społeczeństwie, w szczególności poprzez wspieranie lub ograniczanie wspólnot religijnych będących ich nośnikami.

Rozdział finansowy państwa i związków wyznaniowych w świetle postanowień konstytucji nie ma charakteru absolutnego. Wspólnoty religijne podlegają, wynikającemu z istoty państwa, jego suwerennemu władztwu fiskalnemu. Zgodnie z art. 84 Konstytucji każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, określonych w ustawie. Także Konkordat z 1993 r., co stwierdził Rząd RP w deklaracji wyjaśniającej do traktatu, przyjętej 15.4.1997 r., uznaje określone ustawodawstwem polskim kompetencje organów państwowych do regulowania kwestii finansowych i podatkowych kościelnych osób fizycznych i prawnych. Art. 13 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania generalnie przewiduje, że majątek i przychody związków wyznaniowych podlegają ogólnie obowiązującym przepisom podatkowym, z wyjątkami określonymi w odrębnych ustawach.

Związki wyznaniowe w świetle art. 25 Konstytucji nie są jeszcze jedną kategorią korporacji skupiającą obywateli. Ich relacje z państwem nabierają charakteru bilateralnego. Jawią się one jako partner państwa w zakresie polityki społecznej. Na wymienionych podmiotach spoczywa konstytucyjny obowiązek współdziałania dla dobra wspólnego i dobra człowieka. Dopuszczalne jest w związku z tym wsparcie ze środków publicznych przedsięwzięć prowadzonych przez związki wyznaniowe, lecz jedynie, na rzecz realizacji wymienionych w Konstytucji celów. Tezę o względnym charakterze rozdziału finansowego państwa i wspólnot religijnych uzasadnia także wykładnia historyczna art. 25 Konstytucji. Podczas drugiego czytania projektu ustawy zasadniczej została odrzucona poprawka polegająca na dodaniu do rzeczonych przepisów ustępu 6 o treści: Budżet państwa nie finansuje działalności statutowej Kościołów i związków wyznaniowych. ^{[ 4 ]}

Pojęcie dobra wspólnego wyklucza pojmowanie go jako wartości partykularnej, charakterystycznej dla wyłącznie określonej denominacji religijnej, czyli mającej charakter stricte konfesyjny. Konstytucja w preambule oraz w art. 1 odnosi ten termin do Polski jako państwa — Rzeczypospolitej. Podobnie termin „dobro człowieka", pozbawiony dodatkowych określeń, nie może być ograniczany do wartości bliskich wyznawcom jedynie określonych związków wyznaniowych. Współdziałanie państwa i Kościoła winno mieć zatem cel uniwersalny i być ukierunkowane na człowieka jako osobę ludzką a nie jako wyznawcę danej religii. Szczegółowa wykładnia zasady współdziałania państwa i Kościoła wyrażonej w art. 25 ust. 3 Konstytucji wyklucza wsparcie finansowe państwa dla przedsięwzięć wspólnot religijnych, noszących wyraźne piętno konfesyjne. Ewentualne dotacje państwowe winny mieć charakter celowy a nie podmiotowy i służyć przede wszystkim urzeczywistnieniu zasadniczych praw oraz aspiracji ludzkich o charakterze socjalno-bytowym. Konstytucja nie przewiduje, wręcz wyklucza finansowanie przez państwo związków wyznaniowych jako takich. ^{[ 5 ]} Wyklucza zarazem pomoc państwa w egzekwowaniu świadczeń samych wyznawców na rzecz kościoła. Niedopuszczalne jest ustanowienie podatku kościelnego, jako podatku członkowskiego, ściąganego przez państwowy aparat skarbowy na podstawie deklaracji podatnika w sprawie przynależności konfesyjnej. Zgodnie z art. 53 ust.7 Konstytucji nikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania. ^{[ 6 ]} Możliwe jest natomiast wprowadzenie na wzór włoski prawa do dobrowolnego wskazania przez podatnika w deklaracji podatkowej celu religijnego lub świeckiego, na który ma być przeznaczony drobny ułamek podatku.

Zasady udzielania tego rodzaju pomocy związkom konfesyjnym winny być dla wszystkich wyznań potencjalnie jednakowe, tzn. odpowiadać zasadzie równouprawnienia związków wyznaniowych wyartykułowanej w art. 25 ust. 1 Konstytucji. Formy wsparcia związków wyznaniowych mają być tego rodzaju, aby mogły z nich skorzystać wszystkie wspólnoty religijne. Możliwości uzyskania pomocy ze środków publicznych nie mogą być zwłaszcza uzależnione od tzw. sztywnych kryteriów, ściśle związanych z daną wspólnotą konfesyjną np. cech doktryny religijnej, długości istnienia na terytorium Polski czy szczególnych cech organizacyjnych.

System pomocy finansowej państwa dla związków wyznaniowych, mimo blisko dziesięciu lat obowiązywania nowej konstytucji, nie uległ zasadniczym zmianom. Jego podstawowe zręby zostały ukształtowane jeszcze na początku lat dziewięćdziesiątych minionego stulecia. Nie nastąpiło dostosowanie tego sytemu do nowych ustrojowych zasad stosunków wyznaniowych. Decydujący wpływ na jego aktualny stan miały nie względy prawne czy tym bardziej fiskalne, lecz polityczne. Zakres wyjątków od zasad konstytucyjnych, a także zawartych w Konkordacie oraz ogólnych założeń ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania jest na tyle znaczny, iż można mówić o ich podważeniu.

We współczesnej Polsce system pomocy finansowej państwa dla związków wyznaniowych jest hybrydą rozwiązań prawnych i ekonomicznych wywodzących się z różnych epok, odzwierciedlających nierzadko wykluczające się systemy relacji między państwem a związkami wyznaniowymi. Funkcjonują równolegle formy wsparcia oparte na kryterium podmiotowym, wskazujące na dowartościowanie religii oraz wspólnot religijnych jako takich przez państwo, czyli nie odpowiadające zasadzie bezstronności (neutralności) władz publicznych oraz rozwiązania o charakterze kooperacyjnym, ukierunkowane na finansowanie działalności społecznie użytecznej, prowadzonej przez związki wyznaniowe. Brak całościowych, wiarygodnych danych finansowych uniemożliwia określenie, które z pośród wymienionych form mają charakter przeważający.

[ 1 ] Sondaże przeprowadzone przez największe polskie portale internetowe: Onet.pl, Wirtualna Polska, Interia.pl, w związku z informacjami o utworzeniu celowej rezerwy budżetowej na rzecz Świątyni Opatrzności Bożej, wskazywały, że ok. 90% uczestników badania było przeciwnych tej formie wsparcia państwa dla Kościoła.

[ 2 ] Przykładem tego rodzaju danych jest informacja podana przez wicemarszałka Senatu Ryszarda Jarzembowskiego 10.1.2004 r. podczas konferencji w Senacie pt. „Czy biedne państwo powinno płacić bogatemu Kościołowi?", jakoby rocznie z budżetu państwa płynęło rocznie bezpośrednio i pośrednio na cele związane z Kościołem katolickim ok. 5 miliardów złotych (zob. Klub Senacki „Lewica Razem", Fundusz Kościelny — za i przeciw. Relacja z konferencji 10.12.2004 r., Warszawa 2005, s. 11).

[ 3 ] Kościół katolicki na początku trzeciego tysiąclecia w opinii Polaków, praca zbiorowa pod red. W. Zdaniewicza i S.H. Zaręby, Warszawa 2004, s. 120.

[ 4 ] Zgromadzenie Narodowe. Sprawozdanie Stenograficzne z 3 posiedzenia Zgromadzenia Narodowego w dniach 24, 25, 26, 27 i 28 lutego 1997, część I, Warszawa 1997, s. 220.

[ 5 ] Współczesne państwo świeckie rezygnuje zatem w zasadzie z bezpośredniego finansowania wyznań. W świeckim państwie demokratycznym prawa człowieka stają się wartością modyfikującą rygorystyczny zakaz materialnego wsparcia związków konfesyjnych. Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych oceniając konstytucyjność pomocy państwa szkolnictwu konfesyjnemu oparł się na koncepcji tzw. korzyści dziecka, w myśl której zgodne z zasadą rozdziału są tylko takie formy pomocy, które dotyczą bezpośrednio ucznia, a nie szkoły afiliowanej przez związek wyznaniowy.

Wsparcie finansowe państwa dla związków wyznaniowych we współczesnej Polsce

1. Wprowadzenie