Historia powstania Konstytucji PRL

Częściowa realizacja konstytucyjnych zapowiedzi ugrupowań Bloku Demokratycznego ^{[ 17 ]} nastąpiła w przepisach Ustawy konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Małej Konstytucji), dotyczących funkcji i kadencji Sejmu Ustawodawczego. ^{[ 18 ]}

W przeciwieństwie do Ordynacji wyborczej do wspomnianego organu z 22 września 1946 r. ^{[ 19 ]} Mała Konstytucja jednoznacznie nadawała Sejmowi Ustawodawczemu charakter konstytuanty, stwierdzając w art. 3, iż zakres działania Sejmu Ustawodawczego obejmuje: a) uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [...]. ^{[ 20 ]} wskazywała zarazem na maksymalny czas realizacji tej zasadniczej funkcji, określając kadencję Sejmu na dość długi okres, tzn. pięciu lat od dnia otwarcia Sejmu.

Konstytucja PRL z 1952 r. była jedną z ostatnich ustaw zasadniczych uchwalonych po zakończeniu II wojny światowej w państwach ówczesnego bloku radzieckiego w Europie. Na treść tego aktu wywarły wpływ niektóre akty polityczne i prawne podjęte w okresie wcześniejszym. W tym kontekście Konstytucję lipcową można określić jako „konstytucję bilansu". Charakter ustrojotwórczy posiadało przede wszystkim referendum ludowe, przeprowadzone 30 czerwca 1946 r. We wstępie do ustawy z 27 czerwca 1946 r. o głosowaniu ludowym ^{[ 21 ]} wskazano bezpośrednio jego cel: umożliwienie Narodowi bezpośredniego wypowiedzenia się [...] w sprawie zasad przyszłej Konstytucji [...]. Zdaniem A. Gwiżdża w ustawie o głosowaniu ludowym po raz pierwszy Krajowa Rada Narodowa językiem legislacyjnym wyartykułowała pogląd o potrzebie uchwalenia konstytucji Polski Ludowej. ^{[ 22 ]}

Bezpośrednio materii ustrojowej dotyczyły dwa pierwsze pytania referendalne: czy jesteś za zniesieniem Senatu? oraz czy chcesz utrwalenia w przyszłej Konstytucji ustroju gospodarczego zaprowadzonego przez reformę rolną oraz unarodowienie podstawowych gałęzi gospodarki krajowej z zachowaniem ustawowych uprawnień inicjatywy prywatnej? ^{[ 23 ]} Oficjalne dane sfałszowanego głosowania ludowego wskazywały, że zdecydowana większość głosujących pozytywnie odpowiedziała na wszystkie pytanie. ^{[ 24 ]}

Radę Państwa, nową instytucję ustrojową, przejętą następnie przez Konstytucję PRL ustanowiła Mała Konstytucja z 1947 r. Zgodnie z jej art. 2 Rada Państwa obok Prezydenta i Rządu RP należała do najwyższych organów państwa w zakresie władzy wykonawczej. W istocie jednak zróżnicowane kompetencje tego organu podważały zasadę trójpodziału władzy. ^{[ 25 ]} Rada Państwa, jak zauważa A. Ajnenkiel, okazała się organem nie tylko zastępującym Sejm ale w praktyce od niego niezależnym. ^{[ 26 ]} Był to organ, którego koncepcja stanowiła zapożyczenie z systemu ustrojowego ZSRR. Jej przyjęcie świadczyło o stopniowym upodabnianiu poszczególnych aspektów ustroju Polski Ludowej do odpowiednich wzorców radzieckich.

Tendencje uniformistyczne, zmierzające do zbliżenia polskiego modelu ustrojowego do modelu zawartego w Konstytucji ZSRR z 1936 r., przybrały na sile począwszy od przełomu lat 1948/1949. Radziecka ustawa zasadnicza była wówczas traktowana jako generalny wzorzec dla wszystkich krajów budujących socjalizm. ^{[ 27 ]}

Materii ustrojowej dotyczyła także ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. ^{[ 28 ]} Likwidowała ona w Polsce nawet ograniczone formy samorządu terytorialnego i wprowadzała, nawiązujący do rozwiązań radzieckich, jednolity system rad narodowych, podległych na szczeblu ogólnokrajowym Radzie Państwa. W roku 1950 przeprowadzono także zasadnicze zmiany w wymiarze sprawiedliwości. Uproszczono organizację sądów, ustanawiając sądy powiatowe i wojewódzkie w miejsce sądów grodzkich, okręgowych i apelacyjnych. ^{[ 29 ]} Uproszczono także postępowanie sądowe, wprowadzając procedurę dwuinstancyjną. Wyraźnie do wzorców radzieckich nawiązano ustanawiając nową organizację prokuratury. ^{[ 30 ]}

Stała się ona odrębnym, niezależnym od sądownictwa, jednolitym pionem organów państwowych, podporządkowanych poprzez Prokuratora Generalnego Radzie Państwa. Od tej pory prokuratura winna była stać na straży praworządności ludowej, czuwać nad ochroną własności społecznej oraz ścigać przestępstwa. Urząd Prokuratora Generalnego oddzielono od Ministra Sprawiedliwości, wykluczając tym samym parlamentarną kontrolę działań prokuratury. Zasygnalizowane przemiany znalazły odzwierciedlenie w nowej Konstytucji.

Prace konstytucyjne do maja 1951 r. miały charakter niejawny. Toczyły się poza Sejmem Ustawodawczym a ich wyniki nigdy nie zostały opublikowane. Kilka miesięcy po Kongresie Zjednoczeniowym PPS i PPR, w czerwcu 1949 r. Sekretariat Komitetu Centralnego PZPR powołał dwie siedmioosobowe komisje. W okresie od 21 czerwca 1949 r. do 12 marca 1951 r. odbyły one trzydzieści trzy wspólne posiedzenia. ^{[ 31 ]} Tzw. komisja "A" miała posiadać charakter roboczy i prowadzić głównie prace studyjne oraz przygotowawcze. Komisja "B" była pomyślana jako ideologiczna. Wspólnym posiedzeniom wspomnianych kolektywów przewodniczył ówczesny minister sprawiedliwości, członek Biura Politycznego Henryk Świątkowski. ^{[ 32 ]}

W maju 1950 r. H. Świątowski utracił swoją pozycję polityczną w wyniku odwołania go z funkcji członka Biura Politycznego, Komitetu Organizacyjnego oraz Sekretariatu KC PZPR. Decydujący wpływ na prace komisji stopniowo uzyskał prof. Stefan Romaryn. Został on redaktorem i głównym referentem projektów konstytucyjnych a zarazem organizatorem prac ustrojodawczych. ^{[ 33 ]}

Znamienne, że w składzie obu komisji byli reprezentowani nie tylko dawni członkowie PPR ale także wcale liczna grupa byłych polskich socjalistów. ^{[ 34 ]} W początkowej fazie prac komisji dyskusja dotyczyła programu prac oraz generalnej koncepcji i podstawowych zasad konstytucji. W późniejszym okresie, po przygotowaniu przez zespoły robocze i referentów projektów poszczególnych rozdziałów, dyskusje koncentrowały się wokół konkretnych przepisów, czy wręcz poszczególnych sformułowań, co w rezultacie często skutkowało wspólnym redagowaniem kolejnych rozdziałów i artykułów. ^{[ 35 ]}

Pierwotnie wśród członków komisji przeważało stanowisko, że nowa ustawa zasadnicza nie tylko wina być „konstytucją bilansu" ale także zawierać wskazówki dla dalszych przemian, powinna także uwzględniać perspektywę rozwojową ustroju w Polsce. W wyniku intensywnych prac prof. S. Rozmaryn zakończył 8 września 1950 r. opracowywanie pierwszego, roboczego praprojektu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Proponowano w nim w szczególności: nową nazwę państwa oraz odejście od zasady trójpodziału na rzecz zasady jednolitości władzy państwowej. W tym systemie formalnie organem najwyższym miał być Sejm. Zarazem utrzymano jeszcze instytucję Prezydenta, którego pozycja uległa wzmocnieniu w porównaniu z przewidzianą w Małej Konstytucji z 1947 r. Przedłożenie uwzględniało najważniejsze zasady, na których opierał się zmieniony w 1950 r. ustrój sądownictwa, prokuratury oraz administracji terenowej. Przewidziano także konstytucjonalizację PZPR jako kierowniczej siły państwa i wszystkich organizacji ludzi pracy. Przy redagowaniu projektu S. Rozmaryn konsultował się z najwyższym kierownictwem partii. Zatem już we wstępnym etapie prac komisji jej główny referent kontaktował się bezpośrednio z Bolesławem Bierutem. Otrzymywał od niego wytyczne dotyczące kierunku oraz treści najważniejszych rozwiązań ustrojowych. Miało to miejsce zanim projekt stał się w listopadzie 1950 r. przedmiotem posiedzenia Biura Politycznego KC PZPR. ^{[ 36 ]}

Jak zauważył A. Gwiżdż, w latach 1950-1951 decyzje zapadały poza komisjami. Następowało przesunięcie ośrodka decyzyjnego do Biura Politycznego KC PZPR. ^{[ 37 ]} W takich warunkach rola komisji stawała się coraz bardziej jedynie redakcyjna. Pierwsza wersja projektu konstytucji była przedmiotem prac Biura Politycznego w listopadzie 1950 r. W ich toku zgłoszono wiele zastrzeżeń. Bolesław Bierut miał ocenić w zasadzie pozytywnie projekt, w jego części dotyczącej konstrukcji i organizacji władz. Z krytyką spotkały się natomiast m.in. niektóre sformułowania o charakterze programowym i ogólnym w rozdziałach: pierwszymi i drugim. Zastrzeżenia zgłoszono także do rozdziału siódmego, poświęconego podstawowym prawom i wolnościom obywatelskim.

[ 17 ] W następstwie sfałszowanych wyborów do Sejmu Ustawodawczego Blok Demokratyczny zdobył zdecydowaną większość mandatów — 380. PPS dysponowała 116 mandatami, PPR — 114, SL — 109, SD — 41. Najważniejsze ugrupowanie legalnej opozycji — PSL — posiadało 24 mandaty, Stronnictwo Pracy — 15, pozostałe mniejsze ugrupowania 13, a przynależności klubowej nie zadeklarowało 12 posłów (A. Ajnenkiel, jw., s. 273).

[ 20 ] Odmienne stanowisko, zgodnie z którym funkcja Sejmu Ustawodawczego jako konstytuanty czytelnie wynikała z postanowień Ordynacji wyborczej z 1946 r., prezentował K. Grzybowski w: Ustrój Polski Współczesnej 1944-1948, Kraków 1948, s. 79. Za nim stanowisko to podtrzymywał A. Gwiżdż w: Organizacja i tryb przygotowania i uchwalenia Konstytucji..., jw., s. 298. Powierzając funkcję konstytuanty jednoizbowemu Sejmowi Ustawodawczemu oraz nie określając początkowo długości trwania jego kadencji wyraźnie nawiązywano do rozwiązań przedwojennych dotyczących Sejmu Ustawodawczego z lat 1919 — 1921.

[ 22 ] A. Gwiżdż, Organizacja i tryb przygotowania i uchwalenia Konstytucji..., jw., s. 297. Badacz ten skłonny był nawet uznać uchwalenie ustawy o głosowaniu ludowym za początek prac konstytucyjnych, kontynuowanych następnie przez Sejm Ustawodawczy.

[ 23 ] Trzecie pytanie referendalne brzmiało: czy chcesz zachodnich granic państwa polskiego na Bałtyku, Odrze i Nysie Łużyckiej?

[ 24 ] Zob. A. Paczkowski, Referendum z 30 czerwca 1946 r. Próba wstępnego bilansu, w: Referendum w Polsce współczesnej, red. D. Waniek i M. T. Staszewski, Warszawa 1995, s. 74-76.

[ 25 ] Rada Państwa m.in. sprawowała zwierzchni nadzór nad systemem rad narodowych, zatwierdzała wydane przez Rząd na podstawie pełnomocnictw sejmowych, posiadała inicjatywę ustawodawczą, decydowała o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego, rozpatrywała sprawozdania NIK, wykonywała dotychczasowe ustawowe kompetencje Prezydium Krajowej Rady Narodowej.

[ 34 ] Przeszłością w PPR legitymowali się: Z. Kliszko, F. Fiedler, St. Jędrychowski, O. Dłuski, St. Rozmaryn, W. Morawski, J. Gutt oraz prof. Cz. Nowiński. Z PPS wywodzili się natomiast: H. Świątkowski, O. Lange, K. Grzybowski, M. Rybicki, S. Gross oraz A. Dąb. Wysoki udział byłych członków PPS wykraczał ponad przyjęte na Kongresie Zjednoczeniowym parytet obsady centralnych organów PZPR, który wynosił 3 do jednego na korzyść PPR (M. Rybicki, jw., 95).